内地36个城市已获批城轨项目至2020年投资达4万亿

2013年08月13日 03:44
来源：21世纪经济报道作者：孙春芳

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没有“婆婆”之后，“媳妇”终于可以扬眉吐气地“当家作主”了。

8月11日，重庆市发改委、市轨道集团联合发布消息称，重庆市《轨道环线工程可行性研究报告》已经顺利通过专家评审，将于年底前开工建设，2018年开通试运行。这是国家下放轨道交通项目审批权限后，重庆市自行组织的第一个轨道交通项目。该项目投资估算总额为314.18亿元。

与此同时，重庆轻轨3号线北延伸段“可研报告”获批，也同时拿到重庆市发改委的批复函，批复函称，这一线路将在2013年内开工，总工期为30个月。相比轨道环线，这一项目总投资要少得多，为41亿元左右，建设工期为30个月。

重庆市于近期由本地发改委批复的两个城市轨道交通项目，仅是国家发改委下放审批权之后地方政府积极投资建设地方交通设施浪潮的一个缩影。

城市基础设施建设成投资重点

据本报记者粗略估计，近期有10多个城市的发改部门批复了本地建设城市交通项目的开工申请。

珠海有轨电车1号线首期配套市政工程概算已获批复，该工程总概算约8.5亿元。

西北地区也不落后，8月7日，甘肃省发展和改革委员会以甘发改交运发〔2013〕1354号文件批复了《兰州市城市轨道交通1号线一期工程可行性研究报告》，该工程可研报告批复总投资189.43亿元。另外，浙江杭州、江苏淮南、湖北武汉、湖南长沙等多个城市都在规划或准备兴建新的城市轨道建设项目。

新一轮的地方政府城轨项目建设热潮与大的宏观形势和政策走向息息相关。

7月31日的国务院常务会议就加强城市基础设施建设进行了部署。会议认为，加强城市基础设施建设，重点改善薄弱环节，既可拉动有效投资和消费，又能增强城市综合承载能力、造福广大群众、提高以人为核心的新型城镇化质量。

在不久前召开的交通运输部上半年工作总结下半年工作部署会议上，部长杨传堂也明确表示，大力推进城市轨道交通建设是下半年交通工作的五大重点之一。

中国工程院院士王梦恕表示，这段时间他特别忙，几乎马不停蹄地奔走在全国各城市之间，“差不多的城市都在规划、建设地铁、城轨。”

而按照原铁道部总工程师、中华铁道建设新技术促进会会长华茂崑的估算，目前已批准建轨道交通的城市有36个，到2020年，我国轨道交通里程将达到近6000公里，在轨道交通方面的投资将达4万亿元。

这一说法得到官方证实，国家发改委基础司巡视员李国勇日前曾表示，到2015年我国轨道交通运营里程将达3000多公里，到2020年达到6000公里，所需投资额在3万亿至4万亿之间。

这一投资测算也符合目前城轨的造价，本报记者从几位中国工程院院士、工程建筑方等了解到，目前城轨一公里的造价在5亿到7亿元之间，个别地质复杂地段达到10亿元左右，2012年年末全国轨道交通的总里程在2000公里左右，随着物价不断上涨，到2020年，再建设4000公里的里程的投资额将超过3万亿。

城轨申报条件严重滞后

近年来，城轨建设的投资额和里程不断增加，据国家发改委统计，今年我国城市轨道交通的投资将达到2200亿元，比去年增加了400亿元，今年要投产的里程290公里，到今年年底，我国将有19个城市拥有地铁，总里程将达到2366公里。

北交大经管学院教授赵坚认为，在地方政府投资责任没有明确，地方债日益累积的现状没有得到根本改变的情况下，就仓促下放投资量大者达数百亿的城轨项目审批权，有点过于草率。

按照2003年出台的《国务院关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，申报发展地铁的城市，城区人口应在300万人以上，地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，规划线路的客流规模达到单向高峰每小时3万人以上。

赵坚称，这一通知是10年前出台，当时符合这一条件的城市也就是一些特大城市和部分省会城市，但10年后的今天，符合这一条件的城市已经多如牛毛，这一过时的审批门槛也助长了目前的城轨建设潮。

“目前几乎所有城市都规划兴建市内的轨道交通，而很少有考虑修建城市群之间的通勤铁路的，这与我们城市发展中摊大饼的规划理念有关，事实上国外的大城市如东京、巴黎等都有非常发达的主城与周围小城之间的通勤铁路，这些铁路时速不是很高，造价也相对较低，对于解决大城市问题起到了一定作用。”赵坚称。

城轨投资应以财政资金为主

尽管在审批权下放之后，地方疯狂地批复城轨项目，但真正落实到建设阶段时，资金筹集成为一个老大难问题。

近年来政府已经将铁路和城轨等交通项目的资本金比率一再缩减，例如兰州城轨一号线一期工程的项目资本金占总投资的27.48%，由省、市、区三级政府财政性资金承担，其余建设资金由项目业主单位兰州市轨道交通公司通过银行贷款等多元化融资方式解决。

目前轨道交通的筹资方式除了地方政府财政出资之外，在引入社会资本方面，主要有投资、建设、运营、监管四分开模式（上海地铁采用该模式）、BT（建设-转让，北京地铁奥运支线采用该模式）、PPP（公私合营，北京地铁4号线采用该模式）、BOT（建设-运营-转让，深圳地铁4号线采用该模式）。

北车集团宣传部门的人士表示，由于近年来中国铁路总公司在车辆购置方面的业务量逐步减少，北车已经慢慢开始进军城轨领域，目前北车的城轨车辆年销售额在100亿到150亿元之间，占到总销售额的1/6到1/9左右。除了销售车辆之外，北车也通过BT模式直接参与地方城轨项目的建设，目前已经在沈阳运作了一个项目，同时与珠海、合肥等地也形成了合作意向，总体的业务量在500亿左右。

在赵坚看来，上述这些投融资模式固然可以解决燃眉之急，但最终形成的债务仍然背负在地方政府名下。“城市轨道交通是公益性基础设施，主要应该依靠政府公共财政资金的投入和相应的扶持政策。引入民资固然不错，但决不能够淡化政府投资的主体地位，要防止投资过度社会化的倾向。我国收费公路的发展形成现在这么大的债务，与过分强调公路可经营性，忽视了其公益性是分不开的。”

赵坚称，根据相关研究，城市基础设施投资占城市GDP的3%～5%，城市公共交通（含轨道交通）投资占其中的14%～18%，即公交占城市GDP的份额不宜超过0.9%，这是一个比较合理、且城市财力可以承受的指标。“目前很多城市都已经严重超出这一指标，又没有财力，就想着吸引社会资本，结果形成一大笔债务。”