城镇化中长期发展规划“送审在即”

2013年08月16日 23:37
来源：中国经营报

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在经历了将近半年的征集意见以及修改之后，被视为新型城镇化发展总纲的城镇化中长期发展规划，已经接近“完稿”。按照国家发改委设定的工作程序，在完成相关14个部委的会签之后，将报请国务院讨论批准，并最终上报中央政治局审议。

目前，以产业化带动就业，解决“人的城镇化”，在几经修改之后，成为城镇化中长期发展规划主导路径的“共识”。围绕这一核心，户籍、土地、行政管理、财政等方面的配套政策的主思路也已基本厘清，而土地管理制度领域的改革或将成为配合城镇化最先启动的改革领域之一。

作为中国未来社会、经济发展的主要路径，新型城镇化的发展方式，已经上升到执政战略的高度。因此，多位接近国家发改委、国土资源部的分析人士认为，虽然城镇化中长期发展规划已经接近完稿，但在十八届三中全会确定总体发展思路后，最终定稿向社会公布的可能性较大。

在此之前，对于中国新型城镇化模式在“特大城市群”和“发展中小城镇”中如何选择的问题，规划将集中于解决路径和方式问题，而无论哪种模式，小城镇建设都是绕不开的问题。

送审在即

“从6月甚至更早，规划的草稿就开始根据征求上来的意见修改、调整了，每个部委负责和自己职能有关的部分，由国家发改委统筹。”8月14日，接近住建部一位权威人士向《中国经营报》记者表示。他所言的“规划”即是“城镇化中长期发展规划”（下称“规划”），按照国务院的工作分工，“规划”工作由国家发改委牵头。

目前，“规划”的修改、调整和完善工作已经接近尾声。主导思路、实现路径、规划目标等方面的表述已经基本“完稿”。在对个别领域的表述内容进行技术性修订后，“规划”将送交国务院审议，而后根据国务院讨论的意见再行完善，最终送交国务院常务会议审议。

“规划”编制工作于2010年就已启动，不过，该项工作迅速提速是在中共十八大完成最高领导集体的换届之后，从2013年春节之后开始，由国家发改委统筹，以国务院参事室、国务院发展研究中心两个国务院直属部门为主，在全国范围内展开调研。

调研组主要调研重点对象是中西部地区，包括湖南、湖北、安徽、四川、重庆等中西部省市占据绝大部分，东部沿海地区的调研对象，则以江苏、浙江为主。

参与陪同调研组的地方政府人士告诉记者，调研组在省内调研的重点是县、镇一级，并曾提出“设立新型城镇化试点”的建议，但最终国家发改委表现得较为谨慎，目前，尚未有城市正式获批。

记者了解到，由于“新型城镇化道路”已经涉及到“执政战略”和“发展模式”的高度，因此，在国务院常务会议审议通过前，将送交中央政治局进行讨论，在形成一致意见后，再由国务院常务规划审议通过。

产业“带”人

6月26日，受国务院委托，国家发改委主任徐绍史向全国人大常委会报告“城镇化建设工作情况”。在报告过程中，徐绍史表示，大量农业转移人口难以融入城市社会，在城镇内部出现新的二元结构矛盾，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用。

因此，在调研过程中，国务院参事室和国务院发展研究中心调研组的调研重点，放在未来的新型城镇化过程中，避免出现城镇内部的二元结构，即与城镇化同步甚至先导实现产业化，以持续稳定的就业机会增长，带动以“人”为核心的城镇化平稳、持续发展。

在调研组调研的省市中，湖南省长沙及其周边地区、安徽省六安及其周边地区以重点形成产业链制造就业机会，在拉动经济增长和形成产业竞争比较优势的情况下，逐步实现城镇化的模式，被调研组认为充分尊重了市场规律，因而得到了肯定。

记者了解到，在湖南调研期间，国务院参事室有关人员分别对中联重科、三一重工等大型工业企业的产业园园区进行了调研。如湖南省汉寿县，农业人口比例近80%，工业总产值只有4亿元。2009年中联重科在汉寿建园，3年后规模工业产值达到86.2亿元，城镇化率从5年前的23%提高到40%，农业大县已进入全省工业经济前4强。

在对安徽省的调研过程中，国务院参事室有关人员重点调研了六安市城镇化建设工作，调研组对六安管辖的叶集、霍山两地进行考察，收集了两地城镇化建设的成绩及存在困难后，该调研组有关负责人表示，要把产业发展摆在城镇化建设的突出位置。

前述接近住建部的权威人士告诉记者，在接近完稿的“规划”中，产业先导城镇化发展道路，占据了比较大的篇幅，并且预留了相关配套政策的衔接接口。

土地为先

围绕产业作为引导的城镇化发展路径，土地管理制度的完善和改革也已经完成了初步框架，如果不出意外，将成为十八届三中全会之后最先启动的改革领域之一，也是与城镇化关系最为紧密的改革领域之一。

目前，国土资源部已经形成了总计27条“关于改革完善土地管理制度的政策建议”（下称“政策建议”）上报至国务院进行讨论。而这27条政策建议的绝大多数，是围绕实现“人的城镇化”做出的，这27条建议将成为十八届三中全会后土地管理制度的改革基础。

记者了解到，在十八届三中全会后启动的土地管理制度改革可能包括，在保留现有征地制度的前提下，缩小征地范围，改产值补偿为市场价值补偿；在保持用途管制的前提下，规范农村经营性集体建设用地的流转；依托现有土地交易机构，建立城乡统一的建设用地市场；推进集约节约用地，对增量建设用地和存量建设用地出让方式等领域，进行差别化管理等。

“徐绍史在国土资源部任职时，就部署了很多配合城镇化的土地管理制度的完善和改革措施，所以，土地领域的改革，现在表现得相对成熟，地方上的尝试也多一些。”一位接近国土资源部的人士称。而在卸任国土资源部部长之前，徐绍史就部署工作要求，在2013年制定“农村集体经营性建设用地流转规范”、开展农村宅基地试点等改革工作。

与此同时，部分地方政府，已经先期开始试验的“一改带九改”的模式，对城镇化的推动，也得到肯定。所谓“一改带九改”的方式，是指以土地制度改革和创新，带动户籍、社会保障等九方面的综合改革，最终实现“人的城镇化”这一目标。

记者了解到，嘉兴市2008年启动以增减挂钩为核心的“两分两换”（宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股换租换保障、以宅基地换钱换房换地方）试点，通过“一改”（土地使用制度改革）带“九改”（城乡就业、社会保障、户籍管理等），形成了城乡统筹发展的较好格局。

2009年的当地经济普查结果显示，嘉兴市农村劳动力从事一产的仅占17.2%，绝大部分实现了向二三产业的转移就业；农民人均纯收入中工资性收入占60.6%，家庭经营性收入占31.32%；居住意愿多样化，愿意迁入城区、新市镇和新社区居住的比例为32:37:31。这一数据表明，“人的城镇化”在嘉兴得到了较好的实现。