社论：分税制改革，财事权匹配是关键所在

2013年08月17日 06:51
来源：南方都市报

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分税制自1994年开始实施，其框架与规则延续至今，近20年来一直影响甚至决定着整个中国的财政格局。然而，随着中国社会经济状况的变化，当前的分税制弊端日益显露，困扰着中国的土地财政、地方债危机、产能过剩等问题都与分税制有着一定程度的关联。改革分税制的呼声越来越大，据《南方周末》消息，目前相关中央部委亦正酝酿财税体制改革的总体方案。

20年前，我国实行的是财政包干制、分成制。随着经济增长，定额分成令中央财政收入出现实质性累退，1992年时中央财政收入仅占全国财政收入的22%。中央政府与地方政府以一对一的谈判对分成额度进行讨价还价，不仅缺乏稳定性亦在契约修订中损失了效率。分税制在这样的背景之下诞生了，按照税种在中央与地方之间进行划分，中央的固定税种中有三大税种之一的消费税以及分量颇重的关税，在增值税、营业税、所得税等共享税中，中央也占去60%或以上。分税制的实施实质上大大提升了财政集权度，立刻扭转了中央的弱势，中央财政收入占比提升至50%以上。

分税制的核心在于财权与事权相匹配，如何分权是非常重要的一步。当年的分税制改革虽名为分税，实际目标与结果均为集权。在分税制改革后，一方面，事权并没有得到明确的分配，各级政府的事权与支出责任依然不明，于是每一级政府都将上级政府的任务压到下级政府头上，结果就是事权下移。另一方面，完全的分税制要求中央财政立法权和地方财政立法权划分明确，地方财政权独立，而于1994年通过的《预算法》规定地方各级预算不列赤字，地方政府无权发债即没有财政自主权，其财政支出的40%来源于中央转移支付及税收返还，财权就此上移。事权下移而财权上移，一定程度上导致了目前横亘在中国财税政策面前的几个主要难题。

决策权在中央而执行却在地方，保障房、新农合等公共决策均是这种“中央请客，地方买单”的模式。地方政府不能自主发债但要办事，资金来源是一大问题。在现行以增值税等为主生产税模式下，地方政府往往会无视需求而以政策盲目鼓励工业发展，以求用政策套现保证地方税源增加财政收入，现在困扰着中国经济的巨大产能过剩不得不说有地方政府做巨大推力。仅凭财政收入并不足以支撑庞大的支出和膨胀的投资欲望，高价卖地、推动房地产发展获得土地增值税(地方政府固定税种)等相关税收，土地财政虽然充实了地方政府的钱包却成为房地产泡沫的推手而备受诟病，且这样的“财政自主”长期游离于监管之外滋生了巨大的权力寻租与利益输送空间。同时，省市一级政府以城建等地方融资平台公司来获得贷款，变相发债，但由于偿债主体不明而乱象丛生，这种不公开的“发债”反而增加了风险，地方债雪球亦因此越滚越大。而县乡级政府基本没有多少税可收，但任务却往往压到他们身上，财政危机较省市更甚，部分县乡连日常运转都需要举债，甚至被迫以变卖房产、汽车还债，县乡级地方债已成为目前地方债中最大的不定时炸弹。

现行分税制弊端明显，改革迫在眉睫，但如何改革却仍存争议。学界普遍赞成的是赋予地方政府财政自主权，允许其发市政债，权责自负。不过，现时普遍的担忧是没有建立信用评级和破产制度，直接下放财权或将导致更大的权力滥用，此前中央下放交通项目的审批权至省级政府，地方城轨项目立即激增，是同样的道理。

如果说20年前的分税制实施势在必行，20年后对弊端尽显的分税制进行改革亦势在必行。无论是对事权进行划分，或是对财权重新调整，财事权的匹配都是最关键所在。