辜胜阻：大包干和城镇化都是关乎农民的改革

2013年08月26日 18:54
来源：凤凰财经

人参与条评论

大家好，今天我演讲的题目和主要观点是：“大包干”和“城镇化”都是关乎农民的改革，城镇化改革要统筹‘人业钱地房’五要素。今年亚布力论坛的主题是“行动力与中国改革，从‘大包干’到‘城镇化’”。“大包干”和“城镇化”都是以人为本的改革。如果说“大包干”是围绕农民进行改革，“城镇化”则是围绕以农民工市民化为核心的改革。说到“大包干”，大家都会想到起始于凤阳县小岗村的波澜壮阔的中国农村改革，迄今不知不觉已30多年。三十年前的农村改革的重要意义在于极大地提高了农业的劳动生产率，进而解放了长期被束缚在土地上的农民。此后，中国农民流动呈现三次浪潮：第一次是“离土不离乡、进厂不进城”的以乡镇企业为就业目的地的就地转移。第二次是“离土又离乡、进厂又进城”的以城市为目的地的异地暂居性流动。第三次浪潮则是以长期居住为特征，且有举家迁移的倾向。这种由农村剩余劳动力转移创造的“人口红利”在过去相当长的时间内推动着我国城镇化的快速发展。三十年多来我国工业化和城镇化取得的成就离不开农民工阶层的巨大贡献。但是随着劳动力供需结构的变化，继续依赖“人口红利”来推动城镇化的发展将不可持续。据第六次全国人口普查结果显示，中国劳动力在2012年之后将开始负增长，这意味着我国劳动力已经从“无限供给”向“有限剩余”转变。同时，以“人口红利”为传统动力的城镇化模式付出了沉重的社会代价，加剧的城乡矛盾将阻碍城镇化的可持续发展。我国农村剩余劳动力转移80%以上是非家庭式迁移，量大面广的“钟摆式”和“候鸟型”人口流动造成数以千万计的“三留人口”（留守儿童、留守老人、留守妇女）。这种以“三代人”幸福换取的“人口红利”是一种沉重的社会代价。可以说，新型城镇化是改革的新起点。30年前小平教育改革使一小部分的农村青年通过高考跳出“农门”，今天需要通过户籍改革使大量的农民工市民化；30年前小平的经济改革从“大包干”开始，从农村生产责任制开始，从农民开始，今天改革需要从城镇化开始，从农民工开始，都是以人为本的改革；20年前小平南巡引发体制内精英下海创业潮，如今需要激发新一轮的创业潮，带动农民工创业就业。

城镇化涉及到人、业、钱、地、房五大要素。人是城镇化的核心，是出发点和归宿点。城镇化有产业支撑，能够提供充足的就业岗位，人口才有可能向城镇有效聚集。否则，进城人口要么不久又回到农村，要么在城市成为流民。有了产业基础和就业机会，城镇还要给进城人口提供子女教育、就业服务、医疗保险、养老保险、最低生活保障等基本公共服务，道路、桥梁等基础设施以及水、电等其它公共产品。这些城镇发展所需要的公共服务、基础设施、公共产品都需要大量资金投入。城镇化的改革和建设需要解决“钱从何处来”的问题。城镇化是多种要素集聚和集中的过程，人口要向城市集中，产业要向园区集中。要在确保转移人口的土地财产权的前提下有序推动土地流转，同时在城镇化过程中实现土地的集约使用。城镇化还要解决进城人口的住有所居的问题，让进城人口有房住、住得起，能够安居乐业和分享城市发展成果。

人是城镇化的核心。新型城镇化应当真正实现以人为本，积极推进农业转移人口市民化，让转移人口共享城镇化发展成果。人的城镇化要解决转移人口“如何市民化”以及“人往哪儿去”两个问题。市民化关键是要有稳定就业和享受基本公共服务。全国应实行统一居住证制度，使基本公共服务按居住证实现常住人口全覆盖。要完善教育经费保障和教育体制改革，科学统筹和规划城乡的义务教育学校布局，在解决农民、农民工子女义务教育的基础上，着力破解异地高考困局，从全国通盘考虑研究和出台异地高考制度安排，使长期在输入地就读的随迁子女能够就地参加高考。要深化医疗、养老等基本社会保险制度改革，逐步将农民工及随迁家属纳入医疗保险体系，针对农民工不同类型及具体情况，完善与农民工构成和特点相匹配的养老保险制度，并建立有效的保险关系跨地区转移续接制度。城镇化要解决“人往哪里去？”，关键在于提升中小城市的人口聚集功能。一方面要大力发展城市群，发挥大城市的规模效应和辐射作用，以大带小，把周边的中小城市和小城镇纳入块状的城市圈内；另一方面要依托县城发展中小城市，提升其人口聚集功能，在有条件的地方将农村社区建成城镇化的末端，鼓励更多的人就地城镇化，减少城镇化过程中“候鸟型”和“钟摆式”人口流动带来的巨大社会代价。

产业支撑和转移人口稳定就业是城镇化的重要基础。要强化城镇化的产业支撑，促进产城融合，通过推动产业发展来提高城镇吸纳就业能力。城镇化以单一的房地产业为支撑，“以房兴市”是一种误区。各地要明确城市的产业定位，紧密结合自身的资源禀赋、区位条件和产业基础，因地制宜，科学规划。城市化要巩固实体经济的坚实基础，防范产业空心化风险，加快城市产业转型升级，借力信息化建造智慧城市；农村城镇化要引导鼓励各类企业向重点城镇聚集，打造农业特色镇、现代工业重镇、商业大镇、边贸强镇、旅游名镇等，逐步形成大中小城市和小城镇分工合理、特色突出、功能互补的产业发展格局。政府要为城镇产业发展创造有利条件，合理规划交通、通讯、网络等基础设施建设。在市场主体培育方面，要加快体制改革缓解目前企业发展中的融资贵、用工难、税负重、成本高、利润薄等困境，为中小微企业营造良好的发展环境。在以产业发展促进就业的基础上，政府应构建进城人口的职业培训体系和创业扶持体系，提高进城人口的就业质量，让其更好地融入城市，同时帮助外出打工的农民工回归创业带动就业。

钱是城镇化的重要保障。解决城镇化“钱从哪儿来”的问题，要建立多元化的改革成本分担机制和市场化的投融资机制。一方面确定中央政府和地方政府的成本分担办法。中央政府要加大财政转移支付对提升地方政府公共服务能力的支持力度，并承担农民工市民化的特殊性支出；设计和推进相关制度改革，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源。另一方面完善政府、企业、个人共同参与的成本分担机制。地方政府要逐步提高农民工市民化投入在财政支出中的比例，企业要顺应当地经济发展水平的变化提高农民工的工资待遇和基本福利。与此同时，还要建立体系多层次、产品多样化、渠道多元化的市场化投融资机制。一要创新并完善包括土地抵押在内的农地金融等新型金融产品，鼓励民间资本主发起成立民营银行，大力发展草根金融机构支持草根创业，构建多层次金融体系，多渠道满足城镇化融资需求。二要进一步放宽市场准入，引导民间资本通过BOT（建设—经营—转让）、BOO（建设—拥有—经营）、BTO（建设—转让—经营）等项目融资方式参与城镇化建设。三要创新金融工具，探索通过市政债券、资产证券化、基础设施投资基金等方式为城镇基础设施建设筹集资金。四要扩大政策性金融供给，为城镇建设提供稳定的中长期信贷，引导保险资金、邮政储蓄资金、社保基金等长期资金参与城镇化建设。

土地集约使用和土地改革中使农民利益最大化是城镇化过程中必须处理好的重大问题。过去30年，城市面积扩大了9.2倍，城镇化率仅增加了2.58倍，户籍城镇化率只增加了1.78倍。为此，要保障城镇化建设用地的集约使用，改变土地城镇化大大快于人口城镇化的局面，推动转移人口土地在确权基础上的有序流转。要创新土地管理制度，在符合有关城市法规、政策、规划的前提下，优化土地利用结构，改善经营管理，提高土地利用效率和经济效益，合理满足城镇化用地需求。要提高城镇用地集约度，通过相对集中布局城镇基础设施、密集组团发展等方式节约用地，结合城市各区域的功能定位，合理确定其适宜建筑容积率及人口密度。农村土地制度改革还应坚持农民受益最大化的原则，完善土地“确权、流转、征用”等一系列环节，推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民承包地、宅基地的流转机制，保障农民的土地财产权。要改革征地补偿制度，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配办法，提高农民在土地增值收益中的分配比例。此外，要严格控制征地规模，探索建立城市建设用地增加规模与吸纳进城落户人口规模相挂钩、城乡建设用地增减挂钩等土地利用机制。

使进城人口住有所居和安居乐业是城镇化的关键所在。要构建房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障包括农民工在内的城镇常住人口的合理住房需求，使进城人口住有所居。在这一过程中，要建立覆盖不同收入群体的多元化城镇住房供给体系，使进城人口实现安居梦想。要通过企业建职工住房、社会提供出租房、政府提供住房补贴和保障房、盘活闲置房源、鼓励二手房和三手房交易等多渠道增加住房供给，满足不同层次的住房需求。一要引导房地产开发商开发适合进城人口居住的中小户型、中低档次住房，满足中端层次和低端层次的住房需求。二要通过征收房产税及其基础上的住房空置税，提高住房空置成本，加快住房信息建设等措施挤压空置住房进入市场，增加住房供给。三要大力发展住房租赁市场，完善住房租赁市场监管体系和租户权益保障政策，让进城人口有充分的“租-买”选择机制，引导住房梯度消费。四要推动住房保障由实物保障和货币补贴并存逐步转为以货币补贴为主，降低住房支出占进城人口生活成本支出的比例，保障他们能够“住得起”。

总之，城镇化是未来中国经济增长的最大潜力，改革是未来中国经济发展的最大红利，要把城镇化这一最大潜力变为现实动力，必须通过改革。改革要坚持渐进原则，如果以户改和土改一夜之间改变二亿多农民工的户籍，使大量农民失去土地，将导致灾难性后果。新型城镇化只有围绕“人、业、钱、地、房”五大要素深化改革，才能坚持正确的方向。农业转移人口的市民化是城镇化的核心问题。市民化=稳定就业+基本公共服务+安居及生活方式城镇化。农业转移人口市民化要求城镇发展要有多元的产业基础来保障进城人口有稳定的就业，通过公共服务体制改革扶持农民工创业就业、帮助农民工安居和享受基本的教育、医疗和养老保障，通过深化户籍制度改革让“沉淀型”进城人口定居不同的城市，同时引导一批外出农民工顺应产业向中西部转移趋势回归，实现就地城镇化。要构建进城人口的职业培训体系和创业扶持体系，使进城人口更好地融进城市，帮助外出打工的农民工的回归创业。市民化是高成本的改革，需要构建中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的多元化改革成本分担机制，并且要高度重视市场力量，充分发挥民间资本在城镇基础设施建设中的作用，创新服务城镇化建设的金融工具。土地是城镇化过程中最重要的物质要素。深化土地制度改革要坚持农民受益最大和集约高效利用土地的原则，通过土地合理流转保护农民土地财产权，增加农民工进城创业置业的资本，同时促进土地集约高效利用。最后，住有所居、安居乐业是人口城镇化的重要的物质保障，要构建多元化的住房供给体系满足进城人口不同层次的住房需求。