上海自贸区探索“负面清单”管理模式放宽外资准入

2013年08月31日 02:43
来源：中国经营报作者：熊晓辉

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放宽外资准入上海自贸区探索“负面清单”管理模式

总体方案9月公布

中国（上海）自由贸易试验区（下称“上海自贸区”）的脚步声越来越响了。

《中国经营报》记者获悉，9月，上海自贸区将在国务院新闻办公室举办新闻发布会，中国(上海)自由贸易试验区总体方案将揭开神秘面纱。

而在8月26日举行的十二届全国人大常委会第四次会议上，《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》（下称《草案》）已经通过审议。根据《草案》，未来3年我国在上海自贸区将暂停实施“外资三法”（包括外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法）和文化保护法的有关规定。

“在法律规定上做减法，在制度创新上做加法”成为上海自贸区这块“改革试验田”肩负的历史重任。记者获悉，上海自贸区将针对外资试行“负面清单”管理模式，所谓“负面清单”，就是与国民待遇和最惠国待遇不符，但我国根据自身情况需要保留的针对外资准入的限制条件，在名单之外则是“法无禁止即可为”。

“这是与国际贸易最新规则的接轨，在意义上不亚于中国加入世贸组织。”航运专家吴明华接受本报记者采访时表示，上海自贸区试行“负面清单”管理模式“相当于通向跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的局部开放，最终目标是向TPP靠拢”，但“TPP如果继续谈判，很多方面将高于目前国际上自贸区的通行做法”，因此上海自贸区“不能仅仅谋求与国际上自贸区的接轨，应该在制度创新上视野更宽、眼光更高。”

“负面清单”管理模式

上海自贸区的重要改革方向就是终结审批制，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制。

8月26日，受国务院委托，商务部部长高虎城向全国人大常委会做《草案》说明，“在试验区取消部分外商投资企业设立以及变更审批、允许外商投资拍卖企业从事文物拍卖业务等12项开放政策，这与现行外资企业法等4部法律有关规定不一致，建议依照法定程序提请全国人大常委会授权国务院在试验区内暂停实施这些法律的有关规定。”

在我国投资体制改革进程中，2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》影响较大，根据相关规定，外商独资、中外合资以及中外合作企业需要经过不同级别的政府机构核准，外资进入中国需要经过一系列比较繁琐的手续。

根据记者掌握的材料，上海自贸区即将实施的“负面清单”管理模式是要简化相关手续，在“负面清单”之外的领域，在外资准入之前就给予国民待遇，在投资项目管理、外商投资企业的设立及变更、工商登记三个环节进行改革。

譬如，在投资项目管理环节，未来上海自贸区将实施内外资一致的原则，针对涉及固定资产投资的内资和外资项目进行备案管理，暂停实施现行的行政审批事项。

“在上海自贸区，今后外商独资、中外合资、中外合作企业作为一种企业类别就要取消了。在现有制度下，针对这些类型的企业，财税制度是不一样的，今后内资和外资都是国民待遇，是平等的，不再按照企业性质区别对待。”吴明华告诉记者。

“这是行政审批制度的重大改革，是在世贸组织框架下的一次重大政策升级。”上海市一位区域经济专家表示。

在刚刚举行的“中国经济50人论坛研讨会”上，上海市政府参事室主任王新奎表示，我国现有体制当中最难改革的就是行政审批制度，上海自贸区就是按照国际规范突破这一难点。

王新奎认为，上海自贸区的重要改革方向就是终结审批制，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制。

对于“负面清单”，则是我国根据自身情况确实需要保留的针对外资准入的限制条件，官方称之为“试验区外商投资例外管理措施表”。

至于哪些行业将被列入“负面清单”，目前还没有明确的细则。但中国世贸组织研究会常务理事何伟文在接受记者采访时分析，一些涉及国家安全、国民经济全局的行业，譬如军工、国防等行业，可能会被列入“负面清单”，电信等行业可能也会有所限制。

应对国际贸易新局势

“TPP如果继续谈判，很多方面将高于国际上自贸区的一些做法，所以上海应该视野更宽、眼光更高，不要只和国际上自贸区的一些做法接轨，要向TPP靠拢。”

贸易界人士认为，上海自贸区在制度创新上应该更加立意高远。

十多年前，中国加入世贸组织，参与全球化分工，为经济发展带来了活力。不过，世贸组织框架下的多边贸易体制正在被边缘化。与此同时，服务贸易、投资协定正在成为新一轮国际贸易谈判和规则制定的核心内容。一些西方国家正在加快构建大西洋贸易和投资伙伴关系（TTIP）、跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等，试图通过改变世界贸易规则，重塑世界贸易格局。

“TPP如果继续谈判，很多方面将高于国际上自贸区的一些做法，所以上海应该视野更宽、眼光更高，不要只和国际上自贸区的一些做法接轨，要向TPP靠拢。”吴明华表示。

“在多哈回合谈判受阻、多边贸易体制裹足不前的时候，一些重要国家正在尝试做三件事情，上海自贸区应该尝试在这三件事情上实现突围。”上海市政协副主席周汉民表示，这三件事分别是TPP、TIPP和PSA（复边服务贸易协定）。

周汉民认为，美国的目的就是打破亚洲自由贸易协定，稀释中国在亚洲和世界上的贸易影响，“这是美国重返亚洲战略的重要组成部分，我们只能积极应对。”

与此同时，启动于2008年的中美投资协定谈判在经历了九轮谈判之后，也终于迎来“破局”——商务部新闻发言人沈丹阳日前发表谈话指出，中方同意以准入前国民待遇和“负面清单”为基础与美方进行投资协定实质性谈判。

“准入前国民待遇和‘负面清单’的外资管理模式已经成为国际投资规则的新趋势，世界上至少有77个国家采用这种模式，我们同意采用这种模式，主要是适应国际发展趋势的需要，同时也与我国正在推进的行政审批制度改革方向一致，有利于为各类企业创造一个公平竞争的市场环境，激发市场主体活力，促进经济发展。”沈丹阳表示。

在中国（上海）自由贸易试验区总体方案中，首先就是扩大投资领域的开放，包括金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域，形成与国际投资、贸易通行规则衔接的基本制度框架。

“如何与世界接轨？我认为就是与国际规则接轨。上海自贸区与其说是引进外资、通畅贸易、统一税收、增加服务功能，不如说是在体制、机制、法治上有了全新突破。”周汉民表示。

吴明华认为，金融开放是上海自贸区的关键点，“WTO的承诺很多还没达到，一下子跨越到完全开放的程度，难度很大。上海要搞金融中心，迟迟没有突破，主要就是金融管理体制上没有突破。”

记者掌握的材料显示，中国（上海）自由贸易试验区总体方案中明确提出，要深化金融领域的开放创新。具体包括：在风险可控前提下，在区内对人民币资本项目可兑换进行先行先试；在区内实现金融市场利率市场化；金融机构资产方价格实行市场化定价。

据记者了解，上海自贸区将推动金融服务业面向符合条件的民营资本和外资金融机构的全面开放，支持在区内设立外资银行和中外合资银行；允许金融市场在区内建立面向国际的交易平台，支持银行卡组织在区内研究建立跨境转接清算及电子商务交易处理平台等。