深化经济体制改革的重点领域与突破口

2013年08月31日 04:27
来源：21世纪经济报道作者：王芳廉薇

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“最小一揽子”配套改革方案的缘起

改革的总体规划不可能面面俱到，我们应当在深入研究当前面临的社会经济问题、找出造成问题的体制性根源的基础上，筛选出最为关键和相互关系最为紧密的改革项目，提出对所谓“最小一揽子”配套改革方案的建议。

主持人：当前，伴随着我国经济增速放缓，经济体制内部的深层次矛盾逐渐暴露，进一步全面深化经济体制改革刻不容缓。在对“改革”呼声高涨的今天，我们应该如何冷静地面对这一重大议题，设定切实可行的改革总体方案？

吴敬琏：作为中国金融四十人论坛2013年内部重大课题“深化经济体制改革重点领域一揽子方案”的发起人，我首先想讲一讲我对金融四十人论坛同仁为什么应当积极参加深化改革总体方案的研讨工作的理解。

去年11月的十八大郑重宣布，要以更大的政治勇气和智慧不失时机地深化重要领域的改革。根据过去的经验，在改革目标确定以后要做的，就应该是制定改革的总体规划了。正如去年12月的中央经济工作会议所要求的：要在2013年“深入研究全面深化改革的顶层设计和整体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表”。

有些人认为，所谓“顶层设计”指的是由顶层官员进行的设计，因此是只跟顶层官员有关的事情。这种看法看来是一种误解。所谓“顶层设计”，是指对经济社会这个大系统的顶层进行的设计。这显然是和我们整个社会的全体成员有关的事情。全体公民都应当参与到其中，积极地提出自己的意见。

现在中央负责进行改革总体方案设计的工作班子已经建立和开始工作。我们作为经济和金融的专业人士，更是义不容辞，要从学者的角度，根据自己的研究提出独立的意见。据我的观察，许多现任官员对现行的体制和政策也并非没有不满和困惑，但是因为身在其中而往往找不到解决之道。学者们的意见也会对他们提出改革方案有所启发和帮助。

现在矛盾积累，经济社会体制需要改革的方面很多，改革的总体规划不可能面面俱到，胡子眉毛一把抓。四面出击，结果只会分散精力，甚至弄得一事无成。所以我们应当在深入研究当前面临的社会经济问题、找出造成问题的体制性根源的基础上，筛选出最为关键和相互关系最为紧密的改革项目，提出对所谓“最小一揽子”配套改革方案的建议。

易纲：在改革的方法论上，我想作三点评论。

在改革的设计方案中，我们应考虑中国特殊的历史文化，中国几千年以来都保持着中央集权制度，从上到下以郡县制为基础，从中央一直任命到县级的官员们，都是所谓的父母官，而不是民主产生的。对于普通民众而言，普天之下莫非王土的观念自古已有并根深蒂固，它们自称老百姓而并非公民。回顾中国近代史上发生的数次巨大变迁，事实上都与我国的国民素质有关。可以说，自古以来，中国公民没有经过启蒙教育的洗礼。因此，当前我国深化改革的难点在于，我们如何借鉴西方理论和市场经济的成功经验，并将其成功地嫁接或者说移植到中国来。由于我国与西方国家的文化土壤不一样，一些先进的制度、设计，有的能够在中国存活，有的则无法适应。因此，这一课题的真正贡献在于如何把西方的成功经验移植到中国来，并在移植过程中考虑中国特有的一些限制条件，包括国民素质、政治制度、文化土壤、理念差异等等。

改革方案应该推倒重来还是废物利用？有一句名言是，存在的就是合理的。在现实过程中，中国的任何改革都是从现状起步，因此我们需要考虑的问题是能否接受现状、变废为宝。过去我比较熟悉的金融改革，比如货币政策，当时有人认为在改革过程中，需要降低过高的法定存款准备金，于是法定存款准备金从20%降到13%，从13%降到8%，最后再降到6%。在此过程中，由于改革方案设计合理，我们把过高的存款准备金的降低过程变成了可利用的资源，而不是改革的障碍。还有，再贷款等其他很多改革，是推倒重来，还是充分利用现状？我认为应该充分理解并利用现有情况，缓解矛盾、降低阻力，使改革方案具有更高的可行性和更低的社会成本，而且在和有关领导和有关部门推销改革方案的时候，可以被更广泛人群接受。

我觉得设计方案应充分论证知和行的关系，其实“知”很难，但是“行”更难。认识到改革过程中存在的问题，并设计改革方案，这不是最难的问题，最难的是如何落实改革方案，切实推进改革。就全世界范围内而言，知和行的问题都是存在的，美国也存在很多问题，比如美国财政问题、美国经济状况、美国税制过于复杂等等，这些问题美国人也很清楚，但是要彻底解决很难。其它国家和地区也同样存在知与行的问题。自1978年十一届三中全会以来，中国历经了35年改革历程，在此过程中，知与行的问题一直存在，认识到中国存在的问题难，提出解决问题的改革方案也难，但最难的是如何落实改革措施。

总体而言，在改革方案的方法论上，一是充分考虑中国的历史文化和政治制度现状；二是在改革方式上，我更倾向于变废为宝，而不是推倒重来；三是要充分认识到知和行的难度，并考虑如何真正将改革方案落到实处。

主持人：经济体制改革涉及政治社会各个方面，在制定改革方案的过程中，除了加强理论建设，还应如何更好地做出对策研究？

吴晓灵：经济体制改革方案如果不仅仅停留在理论研究层面，而是成为对策建议，就要考虑其可接受性。经济体制改革方案报告有两类写法：一类写法是把现在所发现的问题做出理论铺垫，作为转轨经济的理论储备、舆论准备；另一类写法就是要影响决策层。我从第二类角度出发，提供几个具体建议：

法治方面，此前的观点普遍认为法治的秩序是立法先于其他，但法律是市场规则最终凝固化的表现，所以法治秩序需要同步。中国摸着石头过河已经30年，应该提前用法治固定住市场经济的一些规则。我们现在还不需要提出修宪，如果能够确保落实宪法就已经是一大进步。此外，中国还要增加政府公信力和司法公信力。中国如今的体制是清官好皇帝，所以采用八府巡按纠偏，设立巡回法院很适合中国的国情，也容易被普通民众接受。

开放方面，中国农业发展缓慢的原因不是开放程度低，而是土地制度和经营制度存在弊端。在WTO上各国就农业领域谈判时，日本对自己国家的稻米保护很严密，而我国却没有相应的关税手段阻止外国和我国的农户竞争。中国的农业劳动生产率远远低于国际水平，所以国际上的农产品价格比中国的农产品价格便宜许多。目前用价格手段已经没有余地帮助农民提高收入了，所以农业发展缓慢不是单纯的开放问题，而是土地制度和农民经营制度导致农民无法提高劳动生产率。

城镇化方面，未来城镇化最主要的目标是人的城镇化，让所有进城农民工能够享受均等的公共服务。单纯以土地和融资这个角度看待城镇化问题是有所偏差的。而现在地方政府恰恰是在积极申请批地融资推进城镇化。所谓城镇化，就是要解决户籍的分离造成的中国公民三六九等。城镇化可以通过提供均等公共服务等方式实现，这和财税改革有相通之处。但其难点在于中国既缺乏产业集聚，又缺乏公共财政支撑。虽然18亿亩土地红线未必应该坚守，但中国也需要坚持现在土地的固定用途，不能再扩大批地规模。在此基础上，我建议封掉城市建设边界，界定公共利益范围。国家只能直接对公共利益进行征地，剩余的集体建设用地同农民通过谈判解决。

财税方面，改变政府行为需要改变财政体制。有观点认为中国财政无法透明，但现在财政公开透明已成为全民的要求和官方的共识，这是一条必由之路。所以各个专家和机构要抓住当前的契机推动中国政府行为规范化。美国飞速进步的时代就是从1908年到1929年，完全建立联邦政府预算起。所以中国在财税改革当中也需要提高透明度。

社保方面，中国存在路径依赖，社保制度不仅呈破碎化，而且承诺太多。目前中国有太多的公共医院，医疗卫生未来会出现巨大的缺口。此外，如果中国不加快统筹养老问题，将来就会很麻烦。现在劳务输出省的养老金是亏空的，但打工者年龄大了之后可能会回到输出省。劳务输入省人口年龄较低，养老金存在盈余。东南沿海输入省的保障水平很高，尤其是广东深圳等，农民工年轻时在这些地区留下了大量的社保金，这导致沿海和内陆差距会越来越大。我建议养老问题上要加快全国统筹，这有利于统一市场的形成和公平。在此基础上国家也可以适当宏观调控。

财税体制改革的思路和框架

财税体制改革要解决以下几个基本问题：国家与市场、政府与纳税人、立法机关与行政机关、中央与地方的关系等。改革的关键是转变经济发展方式，改变我国当前不计成本、不计环境污染与破坏，一味追求高速度的GDP至上的发展观。

主持人：当前，我国中央和地方的财权与事权不匹配，造成“跑部钱进”、土地财政等问题，亟需加快财税体制改革。财税体制改革的思路是什么？如何改进财税制度？

易纲：财税改革是新一轮改革的重要部分，而财税改革的关键是转变经济发展方式，改变我国当前不计成本、不计环境污染与破坏，一味追求高速度的GDP至上的发展观。我认为，关于财政改革的所有设计都始终围绕着一个中心问题，即财税改革要有利于转变我国的经济增长方式。财政改革的设计方案，应有利于国家统一，民族团结。国家统一和民族团结非常重要，因此，在税制改革时需要充分考虑这个问题。

刘剑文：财税体制改革往往从经济体制改革角度考虑的比较多，但我觉得财税体制改革是综合性的改革，除了经济体制改革外，还涉及社会体制改革、政治体制改革和法律体制改革。财政体制改革涉及的经济体制改革是稳步推进的温和改革，因为财税体制改革要解决以下几个基本问题：国家与市场（涉及到个人和企业）、政府与纳税人、立法机关与行政机关、中央与地方的关系等，核心问题是规范和限制政府的权力。财税体制改革相比其他的改革路径而言，具有更强的可行性，能够最大限度地凝聚共识、减小阻力。

这些年，税制改革始终以行政为主导——特别是1994年的税制改革。今年两会期间有人大代表提出，应该让税收立法回归全国人大，国务院也提出要放权，但是要还权就应该确权。税收立法权原本就属于全国人大和全国人大常委会。从现在发展的趋势来讲，税法的改革将从现在的行政主导向立法主导方向发展，人大将逐步收回税收立法权。

在这种情况下，我们为国家出谋划策就涉及到顶层设计。虽然很多领域的授权立法问题通过出台法律已经解决了，但是关于财税领域的法律仍太少。改革应该给以民众稳定的合理预期，因此财税体制改革应该是长期的谋划，税收立法需贯穿整个财税体制改革中。

关于财税体制改革的重点，我觉得应以预算体制改革为重点和突破口。如何实现预算的公开、透明、规范、完整，不仅仅停留在口号上，而是需要一系列的制度和权利配置。对于人大来说，在财税体制改革方面有两个重要权力，一个是税收立法权，另一个是预算审批权。预算审批权则涉及到修改预算法。去年预算法公开征求意见时，我们专门向全国人大提出专家建议稿，其中提到财税体制改革的核心内容是规范政府收支行为。

预算法还存在一个问题——政府和人大的权力如何配置？如果由人大审查预算案，没有通过的方案只能退给政府，不能自己修改。现在政府有三本账，一本是收入账，另外两个则是分别按功能、经济性质划分的支出账。项目越细越有利于监督。所以，我们需要考虑人大和政府权力配置方面的预算体制改革理念。另外，政府究竟应该承担行政责任还是政治责任？现在这方面预算法基本是空白。

贾康：1994年以来直到目前，我国省以下的分税制并没有得到贯彻落实，虽然名义上采用的是1994年的框架。中央和以省为代表的地方之间的共享税比重已很高，但毕竟还是维持了全国一致的规范性，然而省以下行政层级间采用的财税体制五花八门，其实是讨价还价色彩很浓重的分成制和包干制。因此，地方财政困难及隐性负债、土地财政等问题不是分税制造成的，恰恰是由于未能贯彻省以下的分税制造成的。所以，要想真正形成适应市场经济目标模式的财政体制基本框架，一定要贯彻落实省以下分税制。

走省以下分税制，路径上不可回避的问题是以扁平化管理为前提。我国正式的行政区纵向级别分为五级，再加上村是六级，我认为必须通过扁平化改革，把实体层级压缩为中央、省、市县三级才合理。这样按照三层级理清事权，接下来就是合理配置财权及税权，再下来是分级的预算制度和预算支出管理，最后是与此三级相应的举债权和产权，再加上中央、省两级自上而下的转移支付，实现各地财力与事权相匹配，制度安排的这条逻辑线索就勾划清楚了。

另外要强调的是改革的配套。如果下一阶段把价、税、财联系在一起，再加上金融和国有资产，我们就可以推动形成第一轮“最小一揽子”方案，并研究怎样形成路线图来分若干轮推进全面配套改革，当然还要允许基层、地方自下而上地进行先行先试。前些年对一个核心概念突出得不够——地方税体系，十八大明确把构建地方税体系写进报告，那么现在我们应该把这个概念的文章做足，地方税体系和贯彻落实省以下分税制合在一起，自然就能带出其他方面的改革问题，并从中理出相对清晰的思路。

刘剑文：税收改革方面，应该降低间接税在整个税收中的比重，提高直接税比重。有人说直接税低是因为征管力度不够，我不大赞同这个看法。我国个人所得税一直在下降，征税基数越来越小。其实在税种制度设计过程中，老百姓更关心直接税，而间接税是隐性的，老百姓则不大关心。中国的纳税人并不明白，他们不关注税负很重的税的提高，反而更关心跟自身利益相关的小税。我认为，个税法还是要朝着综合改革方向努力，即从现在的分类所得税向混合所得税方向发展。

另外，个税的改革始终围绕费率扣除标准在打转。实际上现在个人所得税规定的个人所得有11类，劳务所得和工薪所得都是劳动所得，高层觉得个税费率扣除标准是敏感问题，想通过提高费率扣除标准来关心民生。但是，这会造成纳税主体之间不平等。另外，财产转让所得、劳务所得和个人纳税账户都还没有改革。所以，个人所得税的改革恐怕还是要回到从分类所得税向混合所得税这个大方向发展。

营业税和增值税改革是一个跨度长达八年的改革方案，并从2013-2020年分为两个阶段，改革分为两个层次，现在只在一些地方的部分行业——限于交通运输业和部分服务业（1+6）——先试点，并不断扩大试点，未来可以逐渐把增值税合并为营业税。但是，建筑业和金融业等都应该逐步并到增值税里。因为增值税是能很好地解决纳税主体税负过重和重复征税等问题的税种。

理顺中央和地方的关系

在地方政府的财权和事权不匹配的情况下，如何理顺中央和地方之间的财政关系？一方主张向地方政府下放财权，满足地方的支出需要；另一方则担心，当前许多地方政府存在“公司化”现象，向地方下放财权会导致更多问题。

主持人：我国分税财政体制存在弊端，导致中央和地方的财权事权不匹配，地方政府用少量预算财力承担了大量事务。加快深化财税体制改革，应该如何理顺中央政府和地方政府之间的关系？如何实现事权合理化和财权与事权的呼应？

吴敬琏：对于在中央和地方之间财政关系存在的问题，大多数人具有共识，这就是地方政府的财权和支出责任（“事权”）不对称。但是，对于怎样解决这一矛盾，提出的办法却有很大的分歧。

一种意见是向地方进一步下放财政资源。例如有的学者认为中国应当建立类似于欧盟的地方分权财政体制。如果把欧盟看成一个国家，各个盟员国就相当于我国的地方政府。他们主张向地方政府下放财权，使它们的收入权能够同事权相匹配，弥补支出。

不过在我看来，用欧盟来比喻中国的财政体制是不恰当的，因为欧盟并不是一个国家，它并没有一个统一的财政制度。而这一点正是欧元出现危机的重要原因。

从中国的实际情况看，进一步下放财政资源，使之能够满足地方的支出需要，也是根本做不到的。一方面，现在从全国财政总支出的构成看，中央的份额不到20%，地方的份额超过80%，中央没有多少财力可以下放。另一方面，由于地方政府职能和行为存在一定问题，许多地方因为大搞形象工程、政绩工程，加上楼堂馆所使财力短绌，给多少钱恐怕都满足不了需要。

改革以来，一直有一种看法，认为向地方放权就是改革，向中央收权就是保守。这种说法的缺点在于假定了地方政府的行为正常，而中央政府的行为不正常。其实由于政府改革没有到位，各级政府都存在职能错位的问题。目前许多地方政府存在“公司化”的现象，即所谓“书记是董事长、市长是总经理”，把整个地区当成一个企业来管理。但是，地方政府毕竟不是独立的企业，也不受股东和董事会的约束。于是就产生出种种弊端来。香港大学的许成钢教授在美国《经济文献》杂志上发表了一篇论文中指出，中国目前体制的最核心问题就是“分权式的威权主义政府”，依靠威权追求自身利益，即政绩的最大化。

这种追求政绩最大化的投资冲动的一个突出表现，就是旧型城镇化的造城运动。在各国工业化和现代化的历史上，城镇化是一个在市场引导下的自然演进过程，它的基本作用是通过人的集聚提高经济效率。但在现阶段中国的体制下，城镇化却是为了扩大城市规模和表现出政绩。结果是土地城镇化大大快于人口的城镇化，造成了土地和投资的大量浪费，建成的城市运营效率一般也很低，有的甚至成了“空城”或“鬼城”。

从宏观经济的角度看，一些地方城建投资成了无底洞，不仅大大超过自身的财政能力，而且超过了本地GDP。这么大规模的投资从哪里来？除了卖地，就是大量举债。所以地方债务迅速膨胀，甚至对宏观经济稳定构成了威胁。在这种情况下，一味强调满足地方预算的支出需要，恐怕是不合适的。

在我看来，另一种解决办法可能更好一些，这就是按照所谓“财政联邦制”的原则，全国性的公共产品由中央财政提供，地方性的公共产品由地方财政提供。具体来说，第一，将部分支出责任，例如，义务教育经费、公检法支出等上收中央；第二，开征新税种，提高地方在共享税中的分成比例，增加地方本级收入来源；第三，规范转移制度：增加一般性转移支付，减少专项转移支付。

魏加宁：上世纪80年代的改革，实际上是从中央集权往地方分权的方向走，而1994年的分税制改革以后，实际上是事权在不断下放，财权在不断上收。其结果，导致中央财政的日子比较好过，而地方财政则相对困难。在这种情况下，下一步的改革应该怎么走？我的看法就是应当适度减轻地方政府的财政负担。减轻地方财政负担的方法有两种思路，一种思路是上收一部分事权，另一种思路是下放一定的财权。我们改革的方向应当是建立现代国家、现代政府，这就要求要处理好与政府相关的三大关系：一是政府—市场—企业的关系，核心是市场经济；二是政府—社会—国民的关系，核心是民主法制；最后是政府与政府的关系，即中央与地方的关系，核心是地方自治。因此，市场经济、民主法治与地方自治“三位一体”，共同构成现代国家的基本框架。

关于中央与地方关系，我们可以从以下几个角度来全面把握：一是法律层面，实际上事权划分应当是法律层面上的行为，国外都是从法律角度对此进行明确规定的。二是政治层面，比如，英国和法国同样都是单一制国家，但是在处理中央和地方关系上的做法则完全不同，英国是通过政党政治进行调整，法国是通过官员行政兼职来解决矛盾。三是行政层面，比如，统计制度的调整就是行政层面的事情。第四是经济层面，比如日本既是政府主导，又是单一制国家，战后一直想分散布局，但结果还是有26%的人口都集中到了东京首都圈。第五是财政层面，从财政层面来把握又可以分为六个维度：事权划分（或支出责任）、地方税收自主权、地方支出在总支出中的占比、功能性支出占比、转移支付的依赖程度和决策权等。

值得一提的是，研究中央和地方关系就不可能绕开联邦制和单一制的问题。据统计，但凡大国，多数都采用联邦制，并且，即使是采用单一制的国家，也都实行地方自治。比如，日本是单一制国家，但是实行地方自治。据统计，全世界有75%的国家宪法中都明确规定实行地方自治。

为什么大多数国家都普遍实行地方自治呢？从经济角度来讲，单一制国家的中央和地方政府关系，实际上就相当于总公司和分公司的关系，中央政府既然管着地方的人事，因此从法理上讲，就不得不对地方政府债务兜底，因此，在地方政府中必然会形成巨大的道德风险，并且迟早要将中央财政拖垮。因此，只有实行地方自治，有了自我约束，才有可能做到中央政府不对地方政府债务兜底，地方政府自己约束自己的债务规模。从政治角度来看，地方自治是民主的学校，大国搞民主化，如果一步到位必然会出大乱子，尤其是中国人口规模这么大的国家，民主化更需要从地方自治做起。

地方自治的基本原则是，凡是地方政府能做的就尽量让地方政府去做，只有地方政府做不了、做不好的，才由上级政府或者中央政府来做。这主要是由于在信息资源配置方面，地方政府显然比中央政府更具优势，他们更了解当地老百姓到底需要什么。从这个角度来讲，我们强调要更多地调动地方政府的积极性，尤其是在改革方面，我们既要强调中央的顶层设计，同时也要鼓励地方积极探索。顶层设计只是设计改革的大方向、基本原则、路线图和时间表，而不是面面俱到，更不是像计划经济那样设计出地方政府的一举一动。

如果一味地强调顶层设计，所有改革都要等到中央政府统一认识之后才能够采取行动，那很可能是任何改革都寸步难行。过去35年改革开放的基本经验充分说明，一定要允许地方先行先试，中央政府推动改革的一项重要任务就是及时总结地方的创新经验，及时纠正方向性错误，以及及时吸取失败的教训。

看到并指出目前地方政府的“公司化倾向”这是完全正确的，但是解决的办法有两种，一种是回到封建社会、计划经济，重新实行高度集权，自上而下派遣钦差大臣到下面走马观花地巡视一番。事实证明，这种做法不符合市场化改革的基本方向，与现代国家的治理方式背道而驰。另一种办法就是实行地方自治，依靠民主自下而上地对各级政府进行约束，这才是市场化改革的正确方向。

范文仲：我们现在解决地方和中央关系的立脚点还是给予地方更多的资金和资源，并适当增加透明度。但是，地方政府怎样使用这些资金和权力非常重要，如果不能改变其行为方式，给予权力反而可能带来更多问题。比如现在地方政府都是以投资额、经济增长和工程项目数量为目标。如果未来，比如就在今年，我们提出改变政府的行政目标，从关注经济增长逐渐向关心社会民生和公众服务过渡，一个地方的第一把手应该思考的是如何解决环境、交通、医疗和教育问题。在此目标之上，通过分税制改革，中央向地方提供财力支持，帮助其实现目标。

王小鲁：关于财权和事权不协调的问题，我觉得也需要考虑财政体制和政治体制模式的关系。欧洲国家的权力来源是自下而上的，这点和我们非常不同。我们的省、市政府的权力来源不是自下而上的，老百姓对各级政府缺乏有效的监督手段。未来恐怕要靠政治体制改革的逐步推进来解决这个问题，但这是一个比较缓慢的过程。在此之前，我很担心过多地把财权下放给地方，地方政府在缺乏监督的情况下作为财政主体，能不能把钱花好？所以从中央政府来看，与其把财权下放，地方政府乱花，还不如中央抓住财权，在地方政府需要的时候拨给地方。但这个模式也带来很多问题，比如专项转移支付的随意性很大，“跑部钱进”，造成腐败、寻租行为和资金浪费。

财税体制改革要解决的一个主要问题是政府财政用于公共服务的支出过少，而用于政府自身消费和不必要的投资支出过多，腐败和浪费严重。按照过去的口径，政府自身消费应该主要反映在政府行政管理支出项下，现在财政预算里没有这一项。按照现在的体系，可以把一般性公共服务看作是行政管理支出，但并不全面，很大的一部分又分散在各部门各种专项支出里。每年中国各级政府自身支出至少是3万多亿元的规模。现在有人一提到提高公共服务就说没钱，要搞就只能增税，其实税收或者全口径的政府收入并不低。怎么解决这个矛盾呢？我觉得关键就在于解决政府怎么花钱的问题，当务之急则是明确政府支出的标准，同时也要尽快建立全口径的统一财政预算体系。

在建立全口径财政预算的同时，我们需要考虑能否区分政府用于公务员薪酬、其他行政支出和用于公共服务的资金，并制定各自的支出标准。我认为这件事需要和行政管理体制改革结合起来进行。根据各级政府担负的公共职能和所服务人口规模，来确立政府自身支出标准。根据不同地区的情况，标准可以有所区别。

现在政府在自身支出和不必要的投资上花费太多，公共服务经费又往往不足。如果能够把政府服务和相应的支出标准界定下来，问题可能就相对容易解决。当然，还要辅以外部条件，随着行政管理体制改革来提高整个行政管理的透明度，这实际上是政治体制改革的内容，但是需要与财政体制改革配套进行。有了标准后，每级地方政府都应当公布财政预算收入和支出的详细内容，各级人大和老百姓就可以对照标准行使监督的权利，这恐怕才是解决根本问题的方向。

贾康：关于支出责任，实质问题是政府职能合理定位并使之形成为事权明细单。这么多年，中央都在倡导财力和事权相匹配，最高层级的文件已屡次提出这方面的要求，也没人反对事权合理化，但是实际操作上却没有见到编制事权明细单的动静。我认为，应该抓紧编制和动态优化由粗到细的三级政府事权明细单，其实这一方向明确了的话，做起来并不复杂，比如，外交、国防和跨区域基础设施应是中央的事权，不跨区域且无外溢性的基础设施则属于地方的事权——比如治安。各级税费权的配置要与事权的划分顺应、内洽。税（费）基的配置合理化之后，如果某些地方履行事权资金仍不足，就需要考虑怎么通过转移支付再分配资金。实际上真正引起争议且易扯皮的事权是投资权，要把其分清存在一定难度。因为一切只停留在讨论层面时，地方政府可能没有放在心上，一旦把地方政府推出竞争性投资领域的要求落在事权规则里，地方政府就会对相关规定不认同。

除了投资权外，我认为明确其他事权都相对容易。理清事权之事早晚都要做，应当趁着十八大刚召开，赶紧推动起来。

主持人：在我国现有的财税体制下，地方政府为了获得更多财政收入，大量依靠“土地财政”。如何解决这一问题？同时，地方债务也越来越受关注，地方债务问题未来是否会酿成危机？

王小鲁：土地收入现在是政府收入的一个大项。2011年财政预算收入十万亿元，但另外政府性基金收入还有四万亿，其中土地收入就占了三万亿，并且土地收入的管理非常不透明。现在这种土地收入征收方式实际上是违背宪法的，宪法规定农村土地属于农村集体所有，而政府低价征收本属于集体所有的土地，然后高价出让，卖地的溢价可能是几十倍、上百倍，全都进了政府口袋，农民根本拿不到。今后是否可以考虑从根本上改变现行土地征用和出让制度？首先回到宪法，同时法律规定的土地权益应通过确权颁证落实到农户个人头上，然后在符合国土规划的条件下开放土地市场，直接由买卖双方交易，政府对土地的高额溢价征收土地增值税。这样，农民的合法权益可以得到保护，同时相当比例的土地收入仍可通过财政预算用于公共服务，比如解决农民工市民化和社会保障问题。

解决土地所有权不明确的问题，我觉得第一是靠土地确权。即便不是所有权，而是30年使用权，只要这个使用权能在法律法规上界定清楚，并明确可以交易，就可以进入市场。另外，还可以通过建立公开的土地市场来减少中间交易可能出现的弊病。所有交易都在市场进行，公开透明，并有一套严格的监督程序，这样就能避免很多弊端。

刘剑文：中国有一点和西方不一样——西方国家的地方政府对纳税人负责，我们的地方政府领导人却是对上负责，并不是完全对纳税人负责。如果不考虑预警机制和风险防范机制，在这种情况下让地方发行债券，问题很麻烦。

现在，中国爆发危机的可能性很大，须要有预防措施。三大共同体中，美国已经爆发次贷危机，欧洲债务危机也发生了，下一步要发生危机的可能就是中国，一个爆发点就是地方债务问题。国务院常务会议专门提出地方债务管理的问题，这可能是中央政府的一块心病。

我并不反对地方发行债务，但是我觉得地方拥有发债权需慎重。西方国家的市场很发达，可以通过市场自身去解决危机，可是中国的市场不是很发达，如果处理不好，就将使政权受到影响。财税体制改革能够解决中央和地方、立法机关和行政机关、国家和纳税人之间的种种问题，这就是实实在在的政治体制改革问题，是一个温和的、中央能够接受的方案。所以，研究财税问题，不管是从收入、支出，还是管理，最终目标是要使得收入合理、合法和合宪，支出公平、公开和公正，管理有规、有序和有则，这是国家实现长治久安所需要的。

（因版面有限，本文有删节，原文请参见中国金融四十人论坛网站www.cf40.org.cn）