学者称地方债需建问责制：可卖楼还债追责官员

2013年09月10日 02:10
来源：每日经济新闻 作者：胡健

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2013年9月8日，浙江省莫干山。由每日经济新闻报社承办的中青年改革开放论坛（第三次莫干山会议）在这里举行，来自全国各地的经济学家围绕土地财政和地方债等问题畅所欲言。

当延宕了数十年的土地财政变得不可持续之时，寻找地方财源的一条新路显得尤为迫切，尤其在营改增已经全面铺开的今天。在问道改革之路的同时，地方债一定程度上作为扭曲了的财源，正变得岌岌可危，尚不可知的债务总量，在学者看来高居不下。

化解已离开可控范围的债务，成为了推进财税改革最重要的动力。

10月，地方债审计结果即将公布，尽管现在准确数字仍然蒙着神秘面纱，但规模大于2010年10.7万亿元的审计结果已经成为业界共识。

9月8日，在每日经济新闻报社承办的“地方财政改革破解地方债务”莫干山会议分论坛上，中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，地方债目前还不会使得中国陷入欧美危机模式。“原因在于中央政府已经十分重视这一问题，而现在的地方债务还是土地资产做担保，还可以支撑”。

不过，今年已经进入地方政府偿债高峰年，有学者尖锐地指出，如果地方债走到市场违约那一步，必须进行严厉问责，而地方政府还债在技术上并不是问题，政府持有的国有资产可以出售，公路收费的收费权也可以卖给别人，“卖楼还债”也是一种手段。

需建债务问责制

审计署2011年审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元。审计署副审计长董大胜今年曾表示，估计目前各级政府总债务规模在15万亿～18万亿元。

财政部副部长朱光耀称，全国范围的地方政府性债务第二轮全面审计预计于9月完成，将在10月公布审计结果，地方政府债务规模可能较2年多前略有上升，但并非如部分经济学家预计的增长一倍。

中国社科院财经战略研究院博士后潘文轩认为，除正常财政收入外，国家财政还有一些准财政的收入，包括国有资产收入等，财政有能力化解危机。

但由于中国地方债务与土地关联密切，这使得隐患仍然存在，“地方债70%以上担保来自于土地，土地出让金又与房价紧密联系在一起，房价泡沫如果破裂就不是小问题。”南京审计学院经济学院副教授姚震宇说。

审计署披露的信息显示，去年和今年地方政府债务将进入集中偿还期，约有42%的地方债务于2012年底前到期，53%的地方债务将于2013年底前到期。

地方债面临的三重压力分别是，拍地收入下降、高速公路债务规模膨胀、二级公路偿债乏力。

王雍君在论坛中提出了地方政府偿债可行的八种方式，其中项目收益是最理想的方法，而资产变卖和质押偿债也在其列，“比如高速公路收费权可以质押，还可以由上级代为偿还或者采用以新债还旧债等方式”。

这与国务院参事夏斌在第二届金融街论坛上的观点相似，“10月底的地方债审计结果肯定会有相当部分的债务已成为呆账坏账。对个别大搞楼堂馆所、铺张浪费又欠债累累的地方政府，要让其搬出豪华办公楼，卖楼还债”。

地方政府对于债务家底也十分担忧，甚至在论坛讨论间隙提出“中央政府是否会免除部分地方债务，改由中央政府承担”的问题。

“我告诉他们这不太可能。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬说，“不是说违约就违约，违约之后承担的后果要让大家看到，市场违约一定要有非常严厉的问责”。

这也得到了王雍君的认同，他表示，地方债务并没有实质的债务人，没有一个地方官员需要为其负责，这就导致地方政府只管借不管还。“政策制定者不可以对制定政策不承担任何责任，债务问责制必须要纳入地方政绩问责制里面”。

应规范地方债流向

财政部部长楼继伟在谈到地方债问题时曾表示，地方债首先要“规范”，地方发债只能用于建设性支出，不能用于“吃饭”和经常性支出。

与会学者都认为，很多地方政府官员举债大发展是透支未来的潜力，因此需要问责的不仅是债务数量，还有债务流向。

“总体而言，地方融资平台的项目主要是基础设施项目，有较好的财务回报和社会效益，但也有些项目存在问题。”朱光耀曾表示。

特别要警惕一些地方政府的形象工程项目，没有社会效益也没有财务回报效益。他指出，要通过审计把地方融资平台的总量搞清，对支持经济发展的项目予以肯定，对问题项目予以披露。

截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额将近4万亿元。从债务资金投向看，用于交通运输、市政建设、教科文卫、农林水利建设等支出占已支出债务额3.64万亿元的92.14%。

但有报道指出，在我国662个城市、2万多个建制镇中，约有五分之一的城镇建设存在诸如“现代化国际大都市”等政绩工程，其主要资金来源是政府负债。

一位接近决策层的专家在讨论中就提到，规范地方政府职责十分重要，“我们的政府管理条例搁置了，政府绩效评价也没有确切说法，就涉及必须严格执行规范的问题”。

预算透明前路漫漫

10月，新一轮地方债审计结果即将出炉，一份地方债问题化解的一揽子方案也逐渐浮出水面。

楼继伟在8月末提出了大致思路：地方政府债务分类纳入预算管理，研究制定地方政府债务风险预警办法，建立规范的地方政府举债融资机制，完善地方政府性债务管理制度，提高政府财政运行透明度，努力防范财政金融风险。

其核心就在于纳入预算管理，与会学者认为，这是未来规范地方债需要迈出的第一步。

“我们要有预算管控机制，当年发债的金额，要控制基本指标。”冯俏彬说，一旦实行地方债务的管理体制，债务预算必然纳入，现在全口径预算当中并没有。这是预算制度方面的重大改革。她的话并非无的放矢。根据目前执行中的《预算法》，地方政府并无举债权力，因此债务写入预算报告向人大做报告尚“无法可依”。

但现实情况在于，没有透明便无所谓监督，今年公布的36个地区中有28个出台了地方政府性债务管理制度，但在学者看来，经济发展为第一驱动下的自行监督，等于自主裁量，真实制衡并不存在。

“目前《预算法》中禁止地方政府预算列赤字，这个规定恰恰成为地方政府隐瞒债务，拒绝债务信息公开的保护伞。”一位学者说，既然地方债已经存在，那就应该选择一种适当的标准将其纳入预算账本中。

8月26日，十二届全国人大常委会第四次会议在北京召开，为期五天的议程中没有安排原计划中的《预算法修正案》三审。有消息称，新一届政府的财政体制改革方案出来之前，《预算法修正案》不会急于面世。

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