李华芳：周其仁论“城乡中国” 根本在于还权赋能

2013年09月11日 04:32
来源：爱思想

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●李华芳　

在研究城市化成为热点的今天，回顾中国城市化的历史，实在是一件头等重要的大事。中国经济学家、北京大学国家发展研究院院长周其仁刚刚出版的《城乡中国》，适时完成了这个工作。

在周其仁看来，中国城市化的进程意味着经济密度甚于人口密度。也就是说，人往城里走，是城里的边际收益高于农村，只有到经济上的边际收益在城乡之间大致相当，这种流动的趋势才会趋缓或者停顿下来。通俗而言，就是只要去城里讨生活的能比农村赚更多的钱，那么城市化就不会停止脚步。

对农民占人口大多数的中国而言，城市化简直就是个福音。但现实却是中国的城市化进程远远落后于其他发达国家。这到底是为什么呢？

周其仁着眼于制度分析。对城市化来说，一个直接表现就是人口集聚到一个城市。但是人口集聚到底是城市化的因还是城市化的果，却不是很清楚。两者显然是正相关的，但理解其中的因果关系并不容易。

如同周所言：“中国城市化进程历史性落后的原因，在于人口聚集受到抑制，难以对经济聚集做出积极反应。这个猜测包含以下有待探查的问题：当限制人口聚集与经济聚集的哪些关键条件被改变，中国的城市化进程才重新加速启动，并日益变得激越昂扬？”将城市化作为一个待解释的现象，通过考察历史变迁，如果人口的限制政策的变动，产生了促使人口进城集聚的效应，那么似乎可以证明人口集聚是因，城市化才是果。

中国的户籍制度一直为人诟病，其在实质上限制了“迁徙自由”。从历史上看，“迁徙自由”写入中国宪法已是困难重重，而在实际操作过程中，农民进入城市都是受到限制的。这一来是基于农业生产的理由，如果农民大量进城，那么就会降低农业产出。当然相较于自由原则而言，这种功利主义的考量其实并不一定站得住脚。实际上大量农民留在农村，也不一定能提高产出。因为大量农民之间的激烈竞争会降低单个农户的收入水平。

二来却是基于维护城市利益的理由，如果农民大量进城，就会降低城市居民的福利。这个理由倒是和如今继续维护户籍制度的理由如出一辙。但这个理由却忘记看到由于人口集聚带来的巨大收益和外部性。尤其是由于人口集聚催生的创新以及由此带来的市场扩展。

中国的这套“管制人口流动”的模式实际上并非原创。周其仁的研究表明，这套模式还是从苏联老大哥那里学过来的。所以周其仁把这个叫做“老大哥的坏榜样”。因为这是为了国家的整体目标而侵蚀了个人的具体自由，而自由恰是城市化的根基所在。

不管是基于农业生产效率的理由控制人口流动，还是为了维护城市福利的理由控制人口流动，都是从一个功利主义的视角来看待“迁徙自由”，而没有将“迁徙自由”当成一个原则来看待。而且这种区别对待城乡居民的做法，隐含的前提就是将中国人分成三六九等。但等级社会与城市化其实是格格不入的。

周其仁写道：“等级社会怎么可能推进城市化？历史数据放在了那里：1960年我国城镇化率为19.7%，可是到1978年的城镇化率只有17.9%。这就是说，18年间中国的城镇化率不但没有寸进，反而下降了近两个百分点。真比苏联老大哥还出彩，因为那里的记录是城市化率仅在1939-1940年间出现过0.4个百分点的下降，那还是因为发生了苏联卫国战争！”

中国的城市化还是要感谢邓小平的改革开放政策。因为这将人的经济自由度放开了一点，即便是这么一点点有限的经济自由，就已经使广袤中国发生了天翻地覆的变化。正如其仁说的那样：“经济自由是行为主体对机会以及由机会带来的机会的选择，而这恰恰构成城市化——人口在空间上的流动与集聚——的微观基础。”

1984年中国“允许农民进城落户”，这变成了一个巨大的政策冲击。为什么要放开这一条呢？实在是经济条件差，原来的做法行不通了。加上改革的大方向在80年代初期开始确立，给政策松动带来了契机。是以，在其他条件都没有巨大变化的情况下，这一政策调整使得城市化进程大大加速。

“允许农民进城落户”实在非同小可，一来是权利上落实了“可以进城的权利”；二来是允许农民进城时有经济自由，因为并没有规定农民进城到底要做什么，这就意味着可以选择自己能发挥本事的行当，获取收入。

而后尽管城市化进程加速，但是土地城市化的速度远远快于人口城市化的速度。也就是说，尽管有大批土地从农地变成了城市用地，但原先附着在农地上的农民并没有因此就改变户籍，统统变成了城里人，和原先的城市居民一样享受城市福利。这个土地城市化远远快于人口城市化，进一步加大了从原先工农产品剪刀差以来的城乡差距。那么这又是怎么造成的呢？

这其实是因为中国法律对土地的相关规定，最终造就了土地“先国有化而后再推出市场”的做法。这种做法与对地方官员的政绩考核主要依赖GDP增长率结合在一起，就构成了土地财政。一头是国有化农村土地变成城市用地可以带来财政收入，另一头是只要农民不变成城里人，那么用在农民身上的财政支出可以少一些，中国的地方政府官员很容易算清楚这里的账。所以土地城市化快于人口城市化就“顺理成章”了。地方政府成了这土地城市化进程中的先头兵。这就不难理解何以中国的城市化是政府主导的，同样也不难理解为什么土地的城市化要快于人口的城市化了。

展开来说，这是因为“征地权”赋予了地方政府很大的权力。地方政府可以将原本私人和集体的土地通过先征用变成国有用地，再出让。尽管在土地后续使用中，已经采用了市场化的措施，例如土地招拍挂等。但问题是在土地供给的准入阶段，行政是唯一的手段。这也难怪周其仁老师感叹：这算哪门子市场化？

这种供给端受到控制的“瘸腿市场化”源于1982年的中国宪法将城市土地划归国有。却没有想到这一规定会在21世纪的中国，引发国家与民争地，冲突频发。这实在是因为法律框架本身的限制所致。中国目前的两种土地形式，不管是集体所有还是国家所有，都没有为私人权利留出足够的空间。这样一来私人对土地的使用、转让、收益等一系列权利都得不到充分保障，其利用土地的经济自由就受到了损害。

周其仁利用详细的历史材料解释“城市土地国有化”的由来，以及由此造成的对个人土地权利和农村集体土地权利的损害。归结起来就是一点，行政权力通过将“土地国有化”作为跳板，得以进军居民和农户私产，国家权力切实侵入了私人领地。

逡巡中国路，彷徨城乡间。中国的城乡差距本来就大，加上国家与民争利进一步扩大了差距。要缩减这种差距，一方面固然要进一步实现人的城市化，另一方面也要解决土地制度上的缺陷。周其仁认为解决之道在于“还权赋能”，将农民的权利交回给农民，或者说至少部分交回，这就足以产生巨大的经济自由。就像“允许农民进城落户”只开了点口子，就促成了快速的城市化一样。

当然确立农地的产权有困难，正所谓“厘不清使用权，何以来转让权”。但中国的好处是地大，各个地方能作为改革的试验场去试一试。例如周其仁看重的湄潭“增人不增地”的经验，或许就能为农地确权走出条路来。湄潭的经验是“延长农地承包期，并且在承包期内，各户人口的变动不影响土地数量”，这样一来，因为计划生育或者其他措施导致的农户人口变动，就不会影响农村土地的公平分配。而后再考虑农地在用途上的出路。但先期根据村集体将农地权利确定下来，却是至关重要的一环。

周其仁此书历史材料梳理得好，娓娓道来，引人入胜。尽管语言平实，但加上周其仁老师亲身见证诸多历史关键事件，笔底却是波澜壮阔。实在是一本研究中国不可多得的佳作。

李华芳是上海金融与法律研究院研究员。