建议提高地方财政自主性

2013年09月12日 02:51
来源：21世纪经济报道作者：王海平

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2014年是中国分税制改革20周年。即将召开的十八届三中全会，财税体制的调整将是重要内容，以使中央与地方事权财权匹配。

作为亚洲“四小龙”之一的中国台湾地区，其财税改革领域多年来积累的经验是否会对大陆有所启示？

发型与着装个人特点极为明显的台湾“立法委员”、台湾政治大学财政学系教授曾巨威先生就此话题接受了本报记者的专访。他早年求学美国获得经济学博士学位，并一直通过学术交流的方式保持着对大陆财税领域的关注和研究。

政府借钱应用于长期性投资

《21世纪》：从财政的角度看，怎样理解政府债务？

曾巨威：财政问题实际上是收入与支出。与大陆的体制不同，台湾地区这两者是分开和独立的。

总体上，这一特殊的设计有利有弊，但分或合，并不是理解和解决政府负债的根本所在。

最近20年来，台湾地区各级政府几乎年年都是赤字。好处是，法律规定各级政府可以适当欠债。这方面大陆只能在中央政府层级出现赤字。我想如果从法律上理解，你说的问题应该是地方债务是否会导致地方政府出现赤字。

政府借钱本身并不可怕，但首先应关心的是，钱用在哪里去了？从用钱的管道看，谁来监督和管理？第二个要看是否具备还钱的能力。

无论如何，政府借钱不能用于日常开销，否则就是丧失了基本能力。借钱只能用来开发未来，进行创收、收益，所以要放在资本性的支出。但资本性的支出最重要的是在公共设施、建设等，如果是这样的话，借钱的用途大体上是没问题的，而建设过程中的浪费、贪污舞弊以及是否有效果等等是另一个层面。

所以，如果政府需要借钱，应该严格用在长期性的投资上。而政府支出中难免有一些问题，在台湾地区我们将很多政府公共项目称为“蚊子馆”（建成以后没有人气，只有蚊子），表示根本没效率，此时的领导人压力就很大。

从台湾地区的现实看，财税改革是非常重要的会影响未来长期发展的关键，但是在推动的时候，是非常缓慢的。大陆在1994年实行分税制改革后，中央与地方关系有了重新划分，后期的调整被称为“打补丁”，我想目前也到了一个改革的关键时间节点。

债务：政府地方一盘棋

《21世纪》：政府出现债务不可怕，那么台湾地区从法律上如何控制政府债务？

曾巨威：政府借了钱以后，“财政部”会有压力，因为它要还钱。从最近20年来台湾地区的趋势看，主要税收入所扮演的角色一直在递减。这个指标，是把税收收入除以GDP，这是国际性的比较。台湾地区这一数据已从20%左右下降到最新的12.8%。这意味着法律上政府能直接收到的钱越来越少了。

到目前为止，台湾的财政状况显示，靠这样的税收是没有办法负荷还钱的能力，因此只能以债养债了，因为支出总体上不能紧缩，只好用举债的方式不断地撑下去。

为了防止这个问题被无限扩大，不让政府无穷地借钱，因此“立法院”出台了《公共债务法》，防止政府破产，事先用法律来约束。

首先，不管哪一级的政府，每年的预算编出来以后，100块钱当中不能超过15块是借的，就是15%的红线，用这种方式卡住政府在编预算的时候没办法一次性借太多。第二，是存量防线，因为不能让借钱一直累积下去，这就是对债务余额问题的控制。

最近刚刚修过的法律规定，全部各级政府未偿还的债务余额不得超过GDP的50%，也就是说，地方加起来在外面没有还的欠债绝对不能超过GDP的50%。其中，政府不得超过40.6%。

所以，最新的预算现在编出来，要借的钱是2700亿台币，没有超出15%，但是同时，累计下来所借的没偿还的债，就政府来讲，已经到39%多了，接近40.6%了。

人人都要还政府债

《21世纪》：台湾是政党轮流执政，目前执政的国民党如何处理一个执政党期间留下的债务？

曾巨威：我们必须强调，财政问题，不是哪一个政党的问题，不是哪一届政府的问题，而是全民的问题，这是所有人都要共同严肃去面对的。

最近15-20年不管是政府还是地方的赤字是攀升的，财政的问题都一样严重。但对债务而言，不论政府和地方都是相同的。目前政府累积借钱约有4兆没有还，地方政府大概在7000亿左右。

台湾地区在法律上强制性要求“财政部”要在网站上公开每个月平均每个人负债多少。

换句话说，政府是大家的，政府的欠债也是大家的，还钱也是大家的。我们要警惕的是，政府通过一些隐秘的渠道从民众身上抽血来还债。

《21世纪》：按照经济学理论，既然是大家的，那么也就不是每个人的，也难怪每个人都不是太关心自己承担的政府负债。

曾巨威：我的看法是要遵守两个原则：第一，这个钱是不是政府该用的？“立法院”在审核预算草案的时候，就要把政府不需要花的钱找出来，资源的浪费会得到遏制。

如果发生争议，则必须经过民意的充分讨论。

第二，就是政府在花钱的时候，有没有把每一分钱发挥最大的效能，钱有没有真正用在刀口上。所以，审计系统就非常重要，因为行政单位难免官官相护，花钱难免浪费，此时就要依靠审计来把关，然后做一些纠正。

当然，这当中还有民众以及媒体的监督，在台湾地区这是非常重要的，很多舞弊案等都是这样被揭露的。

适当提高地方财政自主性

《21世纪》：以光伏太阳能产业为核心，目前大陆正在反思这一产业的产能严重过剩现实。有一种声音认为，这背后可以反映出当下大陆中央与地方的关系的微妙。你与大陆学界一直保持接触，谈谈你的看法。

曾巨威：大陆地方大，区域发展各不相同。就像培养小孩一样，为什么都要一样呢？家长的任务就是有力监督不要让小孩做坏事。

当然，地方在争取发展的时候，都会以自己的利益为主，中央要管没有错，但是中央要做一件事，那就是规划！中央是负责拿捏全国性统一性的规划，什么产业的发展在什么地区怎么安排，这是中央要做的最大的深层次的思考，在这个大原则确定了以后，地方就要各自竞争努力去发展，所谓发展不是统统不管，要各有它的分权的执掌，这才是重要的。

但是未来一定会碰到问题，从台湾的经验看，就是地方财政自主性的提高。这与新加坡不同，它不需要地方。

地方政府未来为了要凸显它的地方跟别的地方的差异，一定要有一些差异化的表现，要有自己的能力去表现，所以，中央如果在太强力的去做一些主导性的干预，在发展上来讲，是早还是慢我不知道，但是最后一定要扩大地方财政的自主性。

这就像一个家庭一样，家长不能太霸道什么都管，子女也不能全依靠家长，否则就不长进，但最后的结果就是家长要适度放出你的权利，同时加强你对财务的掌控能力。