专家：解决地方债问题要靠财税体制改革

2013年09月12日 15:45
来源：新华社作者：朱诸、汪伟、储兴华

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新华社大连9月12日专电题：解决地方债问题要靠财税体制改革

国务院总理李克强11日在大连2013夏季达沃斯论坛开幕式上致辞时强调，中国地方政府性债务总体是安全可控的。参加达沃斯论坛的专家指出，由于成因复杂，目前对地方债规模尚无法确定，需要通过理顺地方财政账目、加强信息公开以及推进财税体制改革等措施全面控制地方债的风险。

地方到底欠了多少债？

地方政府现在到底欠了多少债？审计署此前曾先后进行了两次规模不同的地方政府债务清查。

第一次对地方债务进行全面普查是在2011年3月至5月。当时，审计署对全国省、市、县三级地方政府的债务进行了全面审计：截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府债务余额为10.7万亿元。

最新的一次大规模审计发生在2012年11月至2013年2月。审计署对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区，共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计：截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额3.85万亿元，比2010年增长12.94%。

两次审计结果，一次是两年多以前的数据，另一次只覆盖部分地区。审计署相关负责人也强调，不能简单以36个地区来推算全国地方政府债务规模情况。所以，目前为止，人们对地方政府债务的情况仍是“雾里看花”。

近日，审计署发布通知，将组织全国审计机关对政府性债务再次进行审计。

“从目前情况来看，地方债务基本的底数是有了，2011年后有所增长，但增长的速度放慢了，目前还没有达到失控的程度。”财政部财科所副所长刘尚希这样判断。

上海高级金融学院副院长朱宁认为，无论地方债用什么统计口径，10万亿应该是个下限。

国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣也表示，与西方国家不同，我国地方政府有大量的优质资产。而且，政府负债有60%-70%是用于经济基础设施建设，其资产是可以兑现的。尽管具体规模尚未确定，但总体上来看，目前我国地方债务风险仍然是可控的。

地方债为何越积越多？

对于地方债发展迅速的原因，专家们认为，一方面，我们的地方政府缺少有效监督和制约；另一方面，地方债的风险被忽视。

在政绩考核下，地方官员为了个人的升迁，过于看重GDP等经济指标，通过举债来实现经济的高速增长屡试不爽。交通银行首席经济学家连平说：“这既说明了我们现有考核体制的问题。另外也说明，我们对地方政府财务方面的软约束。尽管有人大的监督，但是以目前的现状来看似乎不起作用。”

同时，我国地方政府财政透明度低，财政公开的情况也远未达到良好披露的水平。而政府和官员使用资金时缺乏有效的监督制约，财政随意性较大容易导致财政管理不规范、预算执行不到位、资金层层积淀甚至违法违规使用等问题。

上海高级金融学院副院长朱宁说，地方债的风险很大程度上来自于不透明。要想解决地方债问题，我们首先要解决公开透明的问题，让公众知道地方债的规模，偿债方式、偿债资金来源等等，才能让大家有信心应对危机。

此外，朱宁还表示，地方政府没有独立的财政。因此，很多人虽然意识到可能存在的地方债风险，但是考虑到有强大的中央政府为支撑，就忽略了风险，也是导致地方债“雪球”不断滚下去的原因之一。

强化财务约束推进财税体制改革

刘尚希认为，在缺乏统一口径的现状下，对地方债务风险的评估有很大的主观性。没有科学的债务确认标准，对地方债务规模的估算可以非常大，但这样的估算是没有意义的。

因此，“关键是要推进政府会计制度改革，建立起一套完善的政府会计标准体系与政府财务报告制度。”刘尚希说。同时，还要完善管理，确保债务信息公开透明，并对负债有及时合理的控制。

此外，王一鸣说，解决地方债还要靠财税体制的改革。

专家表示，除了城镇化背景下地方资金需求加大，地方债务规模扩大的另一个重要原因在于目前我国中央、地方财权与事权不匹配。

我国在1994年进行了财税体制改革，事权下放、财权上收，使得中央财政的宏观调控能力有所加强，但也给地方财政造成了很大困难，地方政府只能不断依靠举债来完成经济发展目标，从而造成了地方债务规模的不断扩大。

朱宁说，分税制改革已经很多年了。目前来看，很多地方政府都面临政府财政吃紧的问题。而在过去发展中又由于地方政府负担较大的公共支出责任，造成了债务的增长。所以，进行财税体制改革，适当扩充政府的财权，将有利于缓解地方财力有限，偿债能力弱的问题。此外，通过资产证券化，把地方债变成权益类资产，盘活存量，有助于避免流动性危机的问题。

国家发改委副主任张晓强表示，在财税体制改革方面，我国将进一步总结经验，完善从中央到地方、事权和财权相匹配的财税体制。