分税制改革下一步：上收事权集中财权

2013年09月13日 22:21
来源：经济观察报

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分税制改革下一步：上收事权集中财权

杜涛

实施已近20年的分税制正面临调整。

经济观察报从财政系统多位人士处获知，考虑到分税制实施后期，中央与地方财力和支出责任的不匹配加剧，未来财权和事权的划分思路可能是，在分税制大的前提下，不仅要纵向上收事权，还要横向集中财权。

具体来说，事权属于市场的，政府应该交予市场，然后将政府之间的事权在各级政府之间合理划分。国家行政学院教授冯俏彬认为，中央对国防外交、生态环境、食品安全、司法、科教文卫、社会保障等跨区域流动性强的事权，应当承担起责任。

此前，财政部部长楼继伟已在多个场合提及，财政体制改革“应调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任”。不过一些财政专家认为，十八届三中全会不会对现行事权、财权格局进行大动，事权划分或集中在基本公共服务、司法权、社会保障等领域。

相应地，在上收事权的同时，财权或会进一步集中。具体到各级政府层面，以往独立于财政系统之外的各种“口袋预算权”未来将在清理规范之列，由这些预算权所衍生的投资、教科文、交通等领域的专项转移支付，或也在“政府购买公共服务”的框架内被规范。

冯俏彬表示，未来对事权和财权的重新划分，肯定会涉及到行政体制改革的范畴，财税改革只是序幕，“重要的是摸索出解决事权与财权关系的规律，对新增事权可按规律解决；同时在对上收事权的执行方面，未来不可能靠增加公务员编制，只能通过政府委托、合同管理、购买服务等方式来实现”。

事权下移

1994年的分税制，目的在于解决中央财政收入持续低迷问题。

数据显示，实行分税制以前的1980年至1993年，地方政府财政收入占全国财政收入的比重平均为68％，中央财政收入平均仅为32％；而在财政支出责任，或称事权方面，地方政府负担了59％，剩下41%均由中央政府承担。

分税制将税种和税额在中央和地方之间重新划分，把税收划分为中央税、地方税和共享税三个部分，将增值税、消费税划为中央税种，并且划定了增值税在每年返还税基的基础上增长部分的分成比例。

由于收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，留给地方的几乎都是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种，因此分税制改革运行几年后，中央财政得到了极大的充足，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重在逐年下降。

1994年当年中央财政收入就占到了55%以上，并在此后近20年间一直维持在50%左右的水平，地方财政收入明显减少。“地方财政收入的减少，主要是由于税种划分造成的，这种税种的划分在当时的主导思想就是主要税种的上收。”财政部财科所科研组织处原处长赵云旗表示。

但在支出责任上，由于1994年的分税制改革进行了税权改革而没有进行相应的事权改革，导致了收入的层层上解和支出责任的层层下压，直接加重了地方政府尤其是基层政府的财政压力。统计表明，分税制后，地方政府以差不多40％的收入提供了约2／3强的社会支持与公共服务。特别是2006年中央提出构建社会主义和谐社会以来，地方政府的事权是不断增加的。

楼继伟曾对1994年分税制后的地方政府事务用“白描”来形容。他表示，当时对于地方事务，一是定位于行政隶属关系来划分，二是按照事权属地化管理，两者大半是接近或者相同的。后来工商、国税、海关等脱离地方政府，变成垂直管理，但是包括社保、教育、医疗、以及司法方面的事权却没有上收，由地方财政负责开支，从而导致了很多问题。

财权分散

在事权不断下移的同时，归属于中央层面的财权却在不断分散，其主要表现就是形形色色的专项转移支付。

据财政部统计，2006年专项转移支付共计213项，与一般性转移支付比例接近1：1，一般性转移支付略高，2007年也是如此。

但自2008年经济危机开始，随着4万亿投资的大规模推进，2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大，超过一般性转移支付。其中，2009年专项转移支付超过一般性转移支付1200多亿，占总体转移支付比例为52.5%；2010年两者超额减少到1100多亿，专项转移支付占比52%。这一比例此后逐年下降，到2013年，财政预算的专项转移支付已经比一般性转移支付少近5000亿。

近年来的专项转移支付内容，几乎都会涉及到基础设施、农林水、国土气象、教育科技、医疗社保等多个领域，仅仅一项支农资金就有十几个部门来分工审批。地方每花一块钱，就有4毛钱来自中央财政，而且一半以上都被规定了用途，其中绝大部分是被中央各部委掌控的专项转移支付项目资金，由此催生了中国式“跑部钱进”乱象。

“虽然中央认为本级财政支出的资金很少，大部分都转移支付和税收返还下去，但地方政府根本不认可转移支付里的专项支付是地方的资金，他们认为那是中央的，地方政府不仅需要跑部钱进，而且还要配套资金。”一位在财政系统工作多年的人士表示。

尽管中央正在下决心压缩这些项目，国务院也给出了时间表，要求财政部会同有关部门，在2013年6月底前减少、合并一批财政专项转移支付项目，下放一批适合地方管理的专项转移支付项目。

但从另一个角度来看，专项转移支付资金是一些部委和部门的命根子，没有专项转移支付，部门的权力和地位就会被削弱，因此，清理“口袋资金权”的举措进展得异常艰难。

中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，目前财税体制改革的焦点问题，不仅仅是财权与事权的不匹配，更重要的是专项转移支付的问题，这也是最纠结的问题之一。

上收与集中

当地方政府的财政收入不足以实现财政支出的时候，一般利用三种途径来弥补：向下摊派收费、扩大预算外收入和非预算收入、借债等等，这造成了地方预算外和非预算收入的迅速增长。

与此同时，由于地方事权不明晰，很多地方的支出责任几乎是无底洞，即使算上每年的转移支付，地方仍表示资金不够，但也同样由于事权不清晰，中央和地方的财政分账根本无法计算清楚。

因此，赵云旗认为，事权的划分已经很紧迫了，因为事权划分不清楚，财力是做不到匹配的。“政府首先要理清的是政府与市场、政府之间、政府与社会之间的关系。属于市场的，政府应该交予市场，然后要将政府之间的事权在各级政府之间划分。”他说。

目前对事权的央地划分并没有一个可供参考的标准。冯俏彬认为，事权可以按照流动性的高低来区别，流动性高的交给省或者中央来负责，低的则按照属地化管理。

她进一步解释道，流动性有高低，比如在全省范围内或者全国范围内的一般交给省或者中央政府去负责，其余的可以按照属地化管理；而比如国防教育、外交、生态环境、食品安全、司法、科教文卫、社会保障等，则应该由更高一级的政府来主导。

“随着现在事权的解决，未来还会不断的出现新的事权，重要的是摸索出解决事权与财权关系的规律，以后可以按照规律解决。”冯俏彬说。