楼继伟：靠地方债解决“吃饭”问题将走向不归路

2013年09月16日 07:56
来源：财经国家周刊作者：韩洁刘明霞

人参与条评论

楼继伟3月出任共和国第11任财政部长，如今已过半年。

这半年，恰逢中国经济增速放缓，导致财政收入增幅偏低，尤其是中央财政收入一度出现负增长，收支矛盾突出；与此同时，财政资金使用效率不高等问题凸显，经济社会发展的一些深层次问题更多地指向深化财税体制改革。

对楼继伟来说，摆在他面前的一项任务就是研究制定中国新一轮深化财税体制改革的方案，这也是国务院向财政部提出的硬性任务。

作为参与设计了1994年分税制改革的一名“老兵”，楼继伟将续写自己在体制改革方面的“新传”。楼继伟曾做过9年的财政部副部长，此后又管理主权财富基金投资5年，他对财政和金融两个领域的熟知，令各界对中国下一步财税改革充满期待。

深化财税改革最大的难点在于如何重构中央和地方的财政关系。随着年初楼继伟新著《中国政府间财政关系再思考》的出版，其对中央和地方之间财税关系调整的思路也浮出水面。

而他对攻坚克难的决心，正如他在书中所言：财政一半是“财”，另一半是“政”，如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。

作为“市场改革派”的代表，楼继伟被很多人视为“最专业和最懂市场”的财经高官。6月，他在向全国人大常委会作2012年中央决算报告时提出，要“把财政该管的管住、管好，不该管的放开、放到位，在更大程度、更广范围发挥市场机制的作用，进一步发挥好中央与地方两个积极性。”这一表述也传递出财税改革助力市场经济发展的重要信号。

这半年，楼继伟也延续其“学者型官员”的本色。7月，他凭借论文《中国需要继续深化改革的六项制度》获得第十五届孙冶方经济科学奖，这是中国经济学界公认的最高荣誉。事实上，早在1994年他就曾凭《建立一个规范、有效的财政新体制》一文获得过这一奖项。

当前，中国经济正处在转型升级的关键期，如何推进财税体制改革，通过简政放权、深化改革更多激发市场活力，关系着中国经济未来。十八届三中全会召开在即，新一轮财税体制改革的鼓点即将密集敲响。未来财政宏观调控将会有何新变化？财政收入增幅放缓是否会影响民生支出？下一步财税改革的方向如何？针对社会关注的财税焦点问题，楼继伟日前接受了记者的采访。

财政收入将转入中速增长

7月20日，莫斯科举行的二十国集团财长和央行行长会议上，针对一些与会代表提出的希望“中国经济增速再快一些”观点，楼继伟给予直接回应：“我告诉他们，你们别想，你们的功课需要自己完成。”

楼继伟的观点进一步表明本届政府对中国经济增速下滑容忍度的提高。正如他此前在第五轮中美战略与经济对话上的发言所讲，针对当前经济形势，今年中国不会出台大规模的财政刺激政策，会在保持财政赤字总规模不变的前提下，着眼促进经济增长和就业，做一些政策微调，更多精力将用在推动下一轮财税改革。

经济增速的回落，也迫使中国必须学会适应财政收入增速的下滑。1994年分税制改革后，中国财政收入出现持续多年的高速甚至超高速增长现象，动辄百分之二三十的增速达到或超过同期GDP的增速。但随着经济增速的放缓，今年收入增速开始低于同期GDP增速，表明中国财政收入已告别以往的高增长时代。

《财经国家周刊》：2013年1至7月，全国公共财政收入8．04万亿元，比2012年同期增长8％，增速回落3．6个百分点。其中，中央财政收入3．83万亿元，同比仅增长2．6％。如果按照这样的增速，中央财政收入有可能无法完成预算收入。如何看待财政收入增速放缓？今年能完成全年财政收入预算目标吗？

楼继伟：今年以来，全国财政收入增速放缓，特别是1至7月中央财政收入增长2．6％，比7％的预算目标低了4．4个百分点，在进度上慢了一些。主要原因是受经济增长放缓的影响，主要经济指标增幅出现回落，影响了财政收入的增长。今年进一步扩大了营改增的试点区域和行业，出台实施小微企业所得税优惠，提高增值税和营业税起征点等减税政策，对今年财政收入形成一定影响，并主要体现为中央财政减收较多。同时，全球经济复苏缓慢，我国外贸进出口增长明显放缓，进口环节税收增速出现大幅回落。此外，去年年初石油特别收益金入库额较高等一些特殊因素，导致去年上半年财政收入增长快、基数相对较高，也对今年上半年财政收入增速产生一定影响。

从全年收入走势看，7月份中国制造业采购经理指数（PMI）为50％以上，经济回暖趋势明显，贸易状况也在变好。中央财政收入近两个月增幅已有所回升。后几个月中央财政收入累计增幅将会逐步提高，所以不能说完不成全年预算。总体来看，今后一段时间，财政收入可能转入中速增长。

《财经国家周刊》：今年以来，在保证经济平稳增长方面，财政政策发挥了重要作用。现阶段如何利用财政政策促进产业结构调整？哪些是政策鼓励的方向？

楼继伟：下一步，财政部门将继续按照中央的决策部署，综合运用财税政策工具，在稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，发挥更大的作用。

为贯彻落实中央八项规定，政府带头过紧日子，今年中央部门在“三公经费”预算只减不增的基础上，进一步将一般性支出压减5％。

在压缩一般性支出的同时，把更多的财力用于保障和改善民生，用于支持和鼓励战略性新兴产业发展，推动传统产业转型升级，促进产业结构调整和经济发展方式转变。

比如，支持实施“宽带中国”战略和“信息惠民”工程，促进信息消费；支持节能环保产业发展，促进培育对环保产业的刚性需求；通过采取设立铁路发展基金、安排铁路过渡性补贴等措施，加快推进铁路建设，提高铁路货运能力。

从今年8月1日起，对月销售额不超过2万元的增值税小规模纳税人和营业税纳税人，暂免征收增值税和营业税，减轻企业负担。支持小微企业，就是支持就业，这也是保障和改善民生的重要内容。同时，进一步清理和规范行政事业性收费，会同有关部委下发通知取消和免征了部分行政事业性收费，并降低了出入境货物检验检疫等项目的收费标准。近日又下发通知，决定从10月1日起，降低20项行政事业性收费项目的收费标准。

民生支出应“雪中送炭”

对处于深度转型调整期的中国而言，财政收入增速的放缓会倒逼政府走上“过紧日子”的正常轨道，也带来了提高财政资金绩效，更公平和有效保障和改善民生的新课题。

根据年初预算安排，今年中央财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等与人民群众生活直接相关的民生支出，合计达到15712.5亿元，比上年预算数增长13.5％，比上年决算数增长9.6％。中央对地方税收返还和一般性转移支付，大部分也都用于保障和改善民生。

在财政收入增幅下降的背景下，财政支出，特别是保障改善民生的支出“刚性”增长，体现出政府保障民生的决心。但如此大规模的财政支出，如何提高资金使用效率至关重要。

“目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏约束。我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人。”今年3月，楼继伟履新后的首次公开演讲，指明了下一步提高民生资金使用绩效的改革方向。

《财经国家周刊》：财政收入增速放缓是否会影响民生支出进度？在目前经济情况下，什么才是合理的民生支出？

楼继伟：保障和改善民生是公共财政的优先方向。财政收入增速放缓，必然带来支出压力。但民生始终是支出重点，今年以来民生支出增速一直超过整体支出增速。

目前经济情况下，保障和改善民生应尽力而为、量力而行，首先要有多少钱办多少事，不能超过财政收入能力安排支出。因为超过财政收入能力的支出是不可持续的，这一点是财政的基本原则。

同时，民生支出要守住底线，突出重点。守底线就是保基本，要“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，要考虑财政收入的可持续性。

当前在财政资金安排上，有些支出不太符合实际，有的具体项目不尽合理。今后编制预算要根据实际情况确定支出重点，满足人民群众的迫切需要。同时，要对一些项目支出进行评估，看是否达到了预期目标。如果没有达到，就要做一些调整，提高财政资金的使用效益。

比如对义务教育的投入，有的地方公立学校校舍豪华，有的地方很多孩子挤在一个地方上学，很容易看出什么是“雪中送炭”，什么是“锦上添花”。教育投入要更多用在解决农民工随迁子女就学、改善集中连片贫困地区办学条件上。

靠地方债解决“吃饭”问题将会走向不归路

目前，新一轮大规模政府债务审计正在各地抓紧进行，此次审计的一项重要任务是摸清地方政府债务的“家底”。

今年以来，伴随中国经济增速的放缓，中国地方债风险问题已成西方一些国家“唱空”中国经济的重要理由。

早在3月，楼继伟曾首次披露下一步加强地方政府性债务管理的思路。他表示，将通过调研，针对不同类型地方债分门别类采取政策。力求先制止住地方政府债务扩张的趋势，之后会研究完善地方政府债务管理制度，总的方向是“给地方政府开一条正道，堵住那些歪门”。

此后几个月，他多次强调要采取一系列措施综合发力，切实防范财政金融风险，其中包括推进政府会计改革，加快建立政府财务报告制度，将地方政府债务分类纳入预算管理，以及建立规范的地方政府举债融资机制等举措。

《财经国家周刊》：今年以来一些地方出现资金困难情况，地方债务问题引发社会关注。目前中国地方债务总体规模究竟有多大？是否存在债务违约风险？

楼继伟：目前地方政府性债务数据还在进一步核实中。从掌握的情况看，我国地方政府性债务风险总体还是可控的，但局部地区风险也不容忽视，前期债务增长较快的地方问题较大。目前，我们正在加强和一些地方政府沟通，审计署也在进行新一轮债务审计。

防范和化解地方债风险，首先要规范发债，发行地方债只能用于建设性支出，不能用于吃饭，即经常性开支。经常性开支如果需要靠债务来解决，就会走向不归路，是绝对不行的。

其次，对地方举借债务实行分类管理，公益性事业建设债务应以政府为主体，以后用公共财政收入来偿还；收益性项目债务加强管理，用取得的收益来还债。对两类债务都应有制度约束，中央适当加以控制。

此外，要将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成以地方政府债券为主体的、规范的地方政府举债融资机制，严格控制地方政府新增债务。

开启税改新时代

有不少人认为，新一轮财税体制改革，有可能从税制改革开始。而事实上，今年以来，以营改增为突破口，伴随房产税、资源税、消费税、个人所得税等诸多税种改革的加快推进，中国正在开启税改的新时代。

“1994年税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，基本上建立了与现阶段社会主义市场经济体制相适应的税制框架。”在其新著《中国政府间财政关系再思考》中，楼继伟如是说。

作为1994年税制改革的参与者和见证者，如今楼继伟正站在新的起点上，肩负掌舵新一轮税制改革的重要使命。

《财经国家周刊》：当前中国税制结构一大问题是流转税比重太大，百姓衣食住行都缴纳了很多税，但这些税都涵盖在价格里，导致百姓感觉税负很高。如何能实现明白缴税？中国是否会取消间接税？

楼继伟：根据税负能否转嫁，可将税收分为直接税和间接税。间接税的特点是货物和服务的提供者可以通过提高价格或提高收费标准等方式转嫁税收负担。由于间接税是在交易环节缴税，容易被交易双方接受，税源相对稳定，已成为许多国家财政收入的重要来源。

我国的增值税、营业税和消费税，美国的销售税，欧盟国家的增值税，澳大利亚、加拿大的货物和劳务税等都属于间接税。

我国不会取消间接税。大部分国家都是直接税和间接税并存，只有个别国家如美国，受其宪法限制以直接税为主，欧洲也是间接税比重大。

当然，我国直接税比重低是事实，未来改革会增加直接税比重，但间接税为主的结构不会变。由于直接税对企业和个人收入直接征税，实际操作更困难。未来税改，直接税为主不是方向，公平、有效、简洁的税制结构才是方向。

《财经国家周刊》：目前中国个税免征额为3500元，全国有2400万人纳税。而全球看，个税实行普税制。如何看待中国个税政策，未来改革方向是什么？

楼继伟：个人所得税是以个人取得的应税所得为征税对象所征收的一种税，目前已成为世界上许多国家和地区普遍开征的一个税种。在建立和完善个人所得税制度过程中，我国始终坚持“低收入者不纳税，中等收入者适当缴税，高收入者多缴税”的原则，而普税制则是除了最贫穷的人外都要交税，发达国家个税缴纳面多为50％以上，这与我国税收政策选择并不一样。

2011年6月，全国人大常委会通过关于修改个人所得税法的决定，将工资薪金所得减除费用标准由每月2000元提高至3500元，并适当调整了工薪所得税率结构。通过此次调整，工薪收入者的纳税面由约28％降至约7．7％，纳税人数由约8400万减至约2400万。

按照“十二五”规划纲要，我国下一步个人所得税改革的方向是，由目前分类税制转向综合和分类相结合的税制，在对部分所得项目实行综合计税的同时，会将纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素，更体现税收公平。改革进程要视完善立法和加强征管能力情况而定。

《财经国家周刊》：作为2013年税制改革的突破口，营改增在推动中国经济平稳发展和产业结构升级方面具有积极意义。继今年交通运输业和部分现代服务业营改增试点扩至全国后，铁路和邮电通信业营改增何时推出？2015年能否全部实现营改增？

楼继伟：营改增是推进财税体制改革的重头戏。这项改革去年1月1日起在上海开始试点，之后扩大到北京、江苏等省市，今年8月1日改革试点推向全国。从试点运行情况看，营改增进一步消除了重复征税，优化了税制结构，降低了企业税负。

营改增改革，一旦开始，就没有办法回头，必须不停地向前推进。目前，交通运输业和部分服务业已纳入营改增试点范围，相比之下如果不将铁路运输纳入试点并进入抵扣链条，对铁路运输业来说是不公平的。

目前，财政部和国家税务总局正在积极做好出台铁路运输和邮电通信行业试点方案的各项准备工作，预计今年年底或明年年初将这两个行业纳入试点范围。同时，认真研究尚未纳入试点范围的其他服务业的改革方案，争取2015年全面完成营改增改革。

从改革效果看，营改增进一步消除了重复征税，优化了税制结构，降低了企业税负。今年上半年减税规模超过500亿元。如果改革全面实现，未来减税规模将在数千亿元。同时，先行试点地区服务业发展加快，吸纳就业能力明显增强。对于部分行业反映的税负增加问题，相信随着改革范围的扩大和试点行业的增加，抵扣少的问题将会得到更好解决，改革效果会更加凸显。

《财经国家周刊》：营业税属于地方税收最主要收入来源。营改增后，地方失去主体税种，您认为未来该如何构建地方税体系？

楼继伟：营改增一旦覆盖全部地区全部行业，将倒逼财政体制改革，中央和地方分配关系怎么改，是摆在财税部门面前的大题目。目前财政部正在研究深化财税体制改革，其中包括如何构建地方税体系。

哪些税种构成地方税的主体？应该讲，房产税是天生的地方税。此外，资源税、环境税也可以做地方税种。

从全球看，各国地方税收入普遍存在收不抵支，都需要上一层政府向下转移支付。在我国，要解决地方财政收入不足问题，除了构建地方税体系，也要研究如何更好提高地方税收征管能力。还可以通过做大中央与地方共享税，以及压缩合并专项转移支付，增加一般性转移支付等，增强地方财力保障。

楼继伟简介

1950年12月生，浙江义乌人。中国社会科学院研究生院数量与技术经济系经济系统分析专业毕业，获经济学硕士学位。1968年至1978年南海舰队4009部队战士，首钢总控室、北京自动化研究所工人。1978年至1984年先后在清华大学、中国社会科学院研究生院学习。后历任国务院办公厅调研室财金组主任科员、副组长；中国社会科学院财经物资经济研究所成本价格室主任；上海市经济体制改革办公室副主任，国家体改委宏观调控体制司司长；贵州省副省长；财政部副部长、党组副书记；国务院副秘书长、机关党组成员兼国家外汇投资公司筹备组组长；中国投资有限责任公司党委书记、董事长兼首席执行官；财政部部长、党组书记等职。第十八届中共中央委员会委员。