铁路投融资体制改革：民资的心动与观望

2013年09月17日 17:05
来源：财经国家新闻网

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密集出台的铁路投融资体制改革政策，能否让投资铁路的民资“急先锋”们兴奋起来？

据《财经国家周刊》记者了解，内蒙古伊泰集团、广东珠江投资管理集团等民资企业，正密切关注铁路政企分开改革及投融资改革带来的政策变化。这些企业都曾经与原铁道部合资，建设煤运铁路，与原铁道部及新成立的中铁总有诸多利益纠葛。

2013年3月，铁路系统迈出政企分开改革步伐之后，国务院多次要求相关政府部门，推进铁路投融资改革，引导社会资本投资铁路。8月上旬，国务院又出台了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，引资方式越来越具体。

国家发改委基础司的一位官员透露，按照国务院精神，国家发改委正在牵头制订铁路投融资体制改革的实施方案，预计最迟2013年年底出台。

《财经国家周刊》记者通过采访了解到，面对诸多变化，个别民企已经有所动作，但大多数仍持观望态度，它们希望看到更多体制机制变化，真正为民企投资铁路“松绑开路”。

珠江投资妥协

政策利好之下，率先采取行动的是珠江投资。

2013年4月，珠江投资将自己拖欠近2年的资本金，打入准朔铁路公司账户。这一举动随后带动其他民营投资方，向准朔公司注入拖欠资本金。

这个命运坎坷的民资铁路项目，终于重新看到希望。

与民营资本投资的大多数铁路类型相同，准朔铁路也是一条煤运通道，连接内蒙古自治区准格尔旗和山西省朔州市。珠江投资及其子公司合计持有准朔公司36.61%的股份，是这条铁路的最大股东，太原铁路局则代表铁道部出资，占股18.06%。

自2006年10月成立开始，准朔公司就内部矛盾不断。

包括珠江投资在内的民营投资方，仅希望新建准格尔旗至朔州的铁路，但铁道部要求增加总长超过100多公里的2个建设项目，来完善自己的路网。对此，民营投资方采取了妥协态度。

然而，在建设过程中，项目预算又严重超概。准朔公司3个项目最初概算总额为123亿元。2011年，太原铁路局告诉其他投资方，“3个项目总投资会突破初设值，预计将增加40%到50%”。

这激怒了珠江投资，珠江投资开始拖欠应该缴纳给准朔公司的资本金。到2012年年初，珠江投资彻底停止向准朔公司注入资本金，其他民营投资方也纷纷效仿，导致在建铁路项目基本停工。

对于增加投资，太原铁路局解释说，是因为征地拆迁成本增加，以及此前设计精度不够，需要变更设计。但珠江投资并不认同这些解释，并一度想从太原铁路局手中夺取对准朔公司的控制权，这遭到太原铁路局的顽强阻击，双方矛盾因此进一步激化。当时，曾有其他股东代表判断，珠江投资甚至有可能撤资或部分撤资。

然而，珠江投资最终选择了妥协，其中原因何在？

珠江投资公司的一位高管解释，一方面公司在准格尔旗投资的煤矿，确实需要外运通道；另一方面，是因为铁路政企分开改革启动，政府层面也多次强调保护民资权益，相信未来形势会有所改观，企业决策要着眼于长远。

伊泰遭遇尴尬

与珠江投资不同，内蒙古伊泰集团正变得冷静。

伊泰是目前中国投资铁路最积极的民资企业，已参与建设了8条煤运铁路，累计已投资超过百亿人民币。

2012年，伊泰参与投资了国家发改委牵头组织的，吸引民资，多元化、市场化投资的干线铁路试点项目蒙华铁路，持股10%。

一位接近伊泰的人士告诉《财经国家周刊》记者，2013年5月，国铁局“三定”方案颁布时，其中有一条“取消企业铁路专用线与国铁接轨审批”，曾经让伊泰颇为心动。当时伊泰曾派人沿着蒙华铁路，全线跑了一遍，思考和规划集运站建设情况，“当时伊泰准备大干一场”。

原铁道部的“企业铁路专用线与国铁接轨审批”，曾颇受民资诟病。原因在于，该审批权让民资在铁路建成后，无法行使股东权利，无法决定沿线集疏运体系建设。

以新包神铁路为例，这条铁路有伊泰等多家民营企业参股投资。建成后，参股煤炭企业发现，这条铁路沿线的集运站，都被一些与股东单位无关的小企业或个人占据，参股企业只能花高价租用沿线集运站发运煤炭。

知情人士介绍，伊泰认为，取消该项审批权之后，股东单位有可能决定蒙华铁路的集疏运体系建设，于是向蒙华铁路公司高管建议，将该铁路的集疏运设施掌握在股东单位手里。

原铁道部在蒙华公司中占股20%，蒙华公司的董事长总经理都是原铁道部派出，伊泰提出建议后，一直未获他们答复。

近日，伊泰了解到，原铁道部行政许可审批虽然取消，但针对企业铁路专用线与国铁接轨，中铁总又拟定了一份管理办法征求意见稿，于8月份下发到各铁路局征求意见。国家发改委综合运输研究所研究员刘斌也证实，“接轨行政审批取消，并不代表没人管了，谁想接就接，看样子中铁总还要把这件事管起来。”

并不知道中铁总将出台怎样政策的伊泰，担心“换汤不换药”，态度又开始由心动转为观望。

综合改革是前提

知情人士透露，珠江投资之所以能够回心转意，太原铁路局对其做了大量工作。这说明，政企分开之后，中铁总愿意与民营投资方开展更多沟通，经营和引资方式也比以前更为灵活。

然而，伊泰近期的遭遇说明，民营铁路投资方仍须提防中铁总利用自己的国企地位和规模优势，继续制造市场垄断，对民资利益构成威胁。

北京交通大学经济管理学院教授荣朝和认为，国铁系统近年来针对合资铁路强制推行的不合理委托运营模式，涉嫌滥用市场支配地位和行政性垄断，急需在铁路行业建立相应市场规则与监管制度。

一位民营煤炭企业的铁路运输负责人也认为，由于铁路属于基础设施建设，需要大量资金，未来铁路建设还是会以多家股东联合投资为主。在原铁道部时期，合资铁路公司起码存在两方面的问题，一是不论民资持股多少，合资公司都是铁道部说了算；另一方面，铁道部推行的委托运营模式，也就是委托当地铁路局运营，但委托管理费不与铁路经济效益挂钩，无论合资铁路运量、效益如何，管理费该收多少钱就收多少钱。铁道部撤销后，这些问题仍在延续。

该人士认为，要想让民资更多进入铁路，需对中铁总的垄断行为进行严格监管，这样才能在民资参股的合资铁路，建立健全法人治理结构，让民资股东行使股东权利。

他还建议，一些对民资不利的政策也应该逐步得到清理。例如，原铁道部、国家税务总局的文件，将铁路性质分为国家铁路、地方铁路、专用铁路、铁路专用线等。性质不同，建铁路征地时缴纳的土地使用税并不一样，国铁每平方米仅征收2元，而地方铁路每平方米征收税费为18到25元，成本多出近10倍，针对铁路专用线等性质的铁路收税更高。“鼓励民间资本投资铁路，应该先废止这些歧视性政策。”

荣朝和担心，铁路投融资改革目前还在按照旧的思路推进，还是在想办法在给铁路找钱圈钱，这样很难解决问题，应该先解决体制问题，才能达到目的。

荣朝和认为，铁路引入社会资本的前提，除政企分开之外，至少还需要在已有债务重组、铁路企业重组、市场反垄断规则构建、包括调度指挥在内的产权关系梳理、地方政府铁路事权的明确、综合交通体制及其规划制度等方面进行改革配套，其中任何一项都绕不过去。

前述民资企业人士也表示，投融资改革只是铁路总体改革的一部分，不能以投融资改革代替其他改革。现阶段，民营资本仍只对大运量的资源开发性铁路感兴趣，预计未来各项改革都到位了，民资才有可能会以更多形式，参与铁路投资。