上海自贸区“负面清单”管理探索政府与市场新边界

2013年09月18日 07:32
来源：南方都市报

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解读上海自贸区

上海自贸区渐行渐近，市场翘首以待。据媒体报道，上海自贸区最终方案公布在即，本月底将正式挂牌。

笔者认为，上海自贸区的重要意义不是地方借自贸区试点向中央申请政策优惠，其最核心的内涵，是探索建立“负面清单”管理模式，这是重新审视和厘定政府与市场边界的制度变革，即“负面清单”管理是一种“法无禁止即可为”的政府行权理念，是一种政府与市场、社会边界的重新厘定。

具体而言，负面清单管理是最符合经济社会运行规律的。首先，相比非请不得准入的行政审批模式，负面清单管理不仅将极大地降低政府行政成本和权力可自由裁量空间，从制度上压缩腐败的滋生土壤，而且将使行政资源的布控不再主要集中在事先审批环节，而后置到事中监管和事后处罚。即权力由积极主动的介入者变成消极主动、甚至被动的参与者，致力于向市场和社会提供裁判等公共服务，尽可能减缓因经济和社会活动产生的负外部性，进而使私人部门成为了具有完全行为能力、有价值最终判断资质的主体，不再是缺乏选择自由和自主思想而带着“镣铐”的舞者。

而以行政审批为主的行政活动，实际上赋予了政府审视和判断经济社会活动价值的行政垄断权力，但任何权力背后都肩负着对等责任，即表面上以行政审批为主的正面清单管理，权力并不直接承担相应责任，实质上却是行政审批等为所有经济社会活动进行了信用背书，因为行政审批决定了整个经济社会活动的损益。这使政府变成了任何经济社会活动的最终把关人，进而使私人部门与政府变成了猫鼠游戏，不可避免导致政府行政费用激增。

此外，即便再强大的政府都很难为所有经济社会活动提供有效价值判断，因为有效价值判断需庞大的信息搜集能力，而经济社会信息分散在不同个体之中，政府要搜集足够信息避免价值判断损益，一则必然面临高不可攀的信息搜寻配比成本，一则政府需安排各种专业人才资源降低因专业带来的信息不完备和不对称。而这显然是不可承受之重。为此，在或隐或显的问责约束下，负责任的行政审批都将激励保守思维，使审批更钟情成熟行业，以避免犯错和问责，进而不利于经济社会创新，并使整个经济难以走出产能过剩的规模魔咒。

而负面清单管理下，政府列出禁入清单后，其他经济社会活动的价值判断、选择自由完全归属于私人部门，政府不再对其进行信用背书，而是对其进行合规性监督，经济社会活动主体自我承担其行为损益，无疑促使私人部门在竞争压力下加强技术、管理创新，最大化全要素生产率所带来的剩余价值。

其次，正面清单管理预示着经济社会秩序构建在行政审批基础上，而要维系行政审批秩序的稳定运作，防止私人部门未审先入侵蚀行政威慑力，政府不得不扩大执法链条和队伍，进而要么使政府承担了大量本可由市场和社会承担的交易费用，要么各种违法现象将侵蚀由行政审批构建的经济社会秩序。

这不难理解。因为不论是政府还是企业，任何组织的有效性源自其内部协调的边际成本，不高于经济社会自发秩序的维系成本和组织所获得边际收益。这如同已故诺奖得主科斯在分析企业的可行边界及社会分工时所言，若企业内部的协调边际成本高于细化分工后的交易成本及企业边际收益，那么企业将不得不趋向于分拆，否则难以走出规模魔咒。

显然，以正面清单管理的政府，其管控是有边际的，不可能无限扩大，否则管制所带来的庞大成本将使其很难走出规模魔咒，因为政府不论是通过增加税负(包括隐性通胀税)提高收入，还是在税负处于边际值下增加负债，都是存在边际值的，超过这一边际状态，政府将不得不压缩组织规模，以收敛财政支出。因而，既能节约财政支出和行政费用，又能维系经济社会秩序有效运作的最有效手段，无疑就是变正面清单管理为负面清单管理，向市场和社会放权让利。

由此可见，当前上海自贸区试点本质上是一种政府行政理念的系统变革，而非政策优惠的叠加，其最大亮点就是借助负面清单管理手段，探寻新的政府与市场、社会的可行边界，其成败得失或将影响接下来的中国改革航向。