“新土改”路径争议

2013年09月19日 02:57
来源：时代周报作者：严友良刘巍

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本报记者严友良特约记者刘巍发自上海、福建晋江

新一轮土地改革一蹴而就几无可能，尽管土地问题的制度突破被认为迫在眉睫。

9月初有消息称，一份事关农村土地改革进程的重要文件—《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》（下称《意见》）已下发至河北、辽宁、吉林等18个省。

虽很快遭到了国土资源部的否认，但随后传出的“十八届三中全会或将出新土改的有关框架性思路”的传闻，令包括辉隆股份、海南橡胶、上实发展、北大荒等新龙头股在内的各大涉新土改股纷纷创下了六个交易日五涨停的火爆走势。自9月11日起短短数个交易日内，该板块平均涨幅接近50%。

但9月17日，有媒体又刊登了一则消息：新土改或无缘三中全会议程。结果仅一天，土地流转概念股普遍下挫，整体呈现持续下挫的态势。其中海南橡胶、上实发展一度跌停。

市场的波动不难理解，因为一旦农村集体建设用地放开流转，即它可以不经政府征地转为国有土地，直接入市交易，将打破土地市场的高度垄断。如此一来，不仅意味着房地产价格将由市场重新发现，更将带来中国土地市场格局的巨变。

“作为推进新型城镇化的一项核心动力，土地管理制度改革再次迎来历史机遇，改革将聚焦离城市化浪潮越来越近的广大乡村。考虑到在当前土地问题牵扯面广、土地财政备受争议的背景下，对11月份将召开的十八届三中全会有关土改问题的讨论与期待成为热点。”华中师范大学中国农村问题研究中心研究员、国家林业局中国农村林业改革发展研究基地常务副主任贺东航教授告诉时代周报记者。

值得一提的是，关于农村土地制度改革的地方试点，十余年前其实即已启动。在2008年十七届三中全会上，甚至一度明确了“城镇规划区范围外的非公益性项目不再征地，逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向。在这一思路之下，农村集体建设用地使用权和宅基地使用权流转等被视为土地制度改革突破口。

但时代周报记者在实际调查中却发现，以农村集体建设用地使用权和宅基地使用权流转为突破口的“新土改”同样争议不断。一些专家甚至担心，农地入市结果“只会是有地就赚钱，有土地的企业就发财，沦落为资本的盛宴”，最终还将是农民付出了土地，却没有享受到土地增值的利益。

当前土地制度之弊

当下中国土地制度中的农村产权制度，是以30多年前确立的以家庭联产承包为核心的经济体制。依照《宪法》，我国土地所有权归属分两类:一是全民所有制，即国有土地；二是劳动群众集体所有制，主要指农村集体土地。

从土地用途来看，土地可分为农用地和建设用地等，在农村集体所有制的土地中，集体建设用地多指除耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

“从过去几十年的发展看，中国土地‘二元产权’制度有其优势也有其弊端。”贺东航评价。在他看来，其合理性在于从国家整体来看，抽取农村剩余资源发展核心城市和核心产业，有助经济体的快速复苏；最严重弊端则是农村土地产权严重不明晰，直接造成了城镇化进程中征地矛盾突出等一系列问题。

这直接导致了土地买卖方面出现很大不便，根据法律，国有建设用地使用权可自由出让，但集体建设用地不能出让、抵押。

“征地问题涉及农民土地所有权和地方政府对土地财政的冲动等一系列深层次矛盾。就农民土地所有权而言，需要明晰产权的土地，不仅包括耕地，也包括集体建设用地及宅基地的权属问题。以什么样的方式来保障集体土地所有者的利益，是通过产权制度保障，确定集体土地同权参与城市开发进程中的交换？还是提高现有的经济补偿标准，缓解征地矛盾？目前我国还缺乏明确的顶层设计。”中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任党国英对时代周报记者指出。

土地财政弊端也与此有关。由于法律上“城市土地属于国有”的规定，即便是商业用途的需求，政府也有权以最高不过原用途年产值30倍的价格，从农村强制性拿走土地。因此，长期以来，农村建设用地价值长期被低估，地方政府通过独家售卖土地所获高额利润则催生了“以地生财”的发展模式，“土地财政”愈演愈烈。

正是国家的独家售卖禁锢了土地。在全国多地参加调研的党国英就碰到，不少地方强拆农民房屋的法律基础是农村宅基地的集体所有制，结果，为了“集体利益”，农民家庭就不得不服从所谓由“公共利益”产生的“规划”。

据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。“社会稳定是当下的根本大事，而土地所有权制度是‘基石’。当前的土地制度不仅丢掉了效率，还加剧了社会不公，更侵蚀了社会稳定的基础。”在党国英看来，这是“新土改”的动力。

而随着城镇化快速推进，各地围绕土地的利益纠纷不断增加，土地制度改革滞后于城镇化的问题日益凸显。有数据显示，在2000年-2010年间，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，远高于城镇人口45.9%的增速。同时，在农村人口大量减少了1.37亿的背景下，农村建设用地总量却不减反增。土地利用中的利益矛盾同样突出。至2020年城镇工矿用地总量将超过11万平方公里，将突破国土资源部土地利用总体规划中规定的10.65万平方公里的控制目标。

“一方面，今后的城市建设用地必将更为节约和集约，非公益性用地迟早要走市场化道路；另一方面，在不涉及占用耕地的前提下，广大农村仍存在大量可以盘活的建设用地。”党国英指出。

按照党国英的估计，农村集体建设用地估计约有18万平方公里。这相当于目前中国城市建成区的3倍以上。“土地需要加强管理，否则将是一个无序之局。”党国英说。

淡化所有权、强化使用权

值得一提的是，关于农村土地管理制度改革方向早就定下来了。早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标。而针对农用地，则强调要逐步缩小政府行政征地的范围。

中国农地改革中，最为敏感的是农村集体建设用地。也正是在上述思路下， “农地入市”一直被视为改革的突破口。

“如果十八届三中全会将对土地制度作出调整的话，结合各地的试点看‘农地入市’将会是一个核心。”党国英表示。

所谓农地入市，即是农村集体建设用地入市。一般认为，其核心是将来自宅基地置换后腾空出来的土地，用作工业用地和商业用地；原有农村土地流转后，吸引社会资本投资现代农业，大大提高土地经营效益。

按照国土资源部的解释，试点中的土地集体建设性土地流转—即农地入市，这里并不涉及耕地、林地以及其他农地，尽管后者也存在土地经营权流转但并不能改变用途。且按照法律规定，在我国农村集体土地要转为非农用地，必须政府收储土地拿到用地指标才能转为国有土地。

2012年8月6日，国家发改委印发《全国农村经济发展十二五规划》，再次提出逐步建立城乡统一的建设用地市场。随即，在时任国土资源部部长徐绍史的主持下，国土资源部开展农村集体建设用地管理条例的起草工作，并在“省部合作”协议的框架内，指导多地开展集体土地流转试点，为实现集体土地与国有土地“平等化待遇”的改革目标积累经验。

在不少业内人士看来，农地入市由此步入落实执行的“倒计时”阶段。

随后，国土资源部更是动作频频，先是试图推动《农村集体土地征收补偿条例》的出台，后又在2012年12月份提请全国人大常委会审议《土地管理法》修订草案。

地方层面上的动作同样频频。今年8月，温州市出台《温州市农村产权交易管理暂行办法》（温政办〔2013〕128号），并将于10月1日开始实施。按此，包括农村土地承包经营权在内的十二类产权，可在依法、自愿、有偿、公开、公平、公正的原则下进行交易。

无独有偶，近日《广东省农村宅基地管理办法》由广东省法制办向社会公布，这份送审稿提出，将允许农村宅基地在镇域范围内流转。而在这之前，早在1月份海南省国土环境资源厅就研究制定了《海南省农民集体建设用地管理办法》，并已上报海南省政府审议。

时代周报记者发现，单就农村集体经营性土地流转试点，各地的试点大体可以分两类：一是整合置换，以重庆“地票”模式、嘉兴“两分两换”模式以及成都的“还权赋能”模式为代表。即通过“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”的模式，盘活宅基地资源，复耕宅基地，换取建设用地指标。二是盘活资源，以广东“三旧改造”和深圳“集体工业用地流转”模式为代表。通过搬迁、收回等手段将现有工业用地和闲置土地进行优化配置。

在不少人看来，“淡化所有权、强化使用权” 将是这一改革路径的方向。

国土资源部副部长胡存智就指出，在集体建设土地使用权上，首先取得突破，模仿国有建设用地使用权这些制度，实现集体建设用地所有权与使用权相分离的使用制度。

“简要地说，就是把现有的集体建设用地使用权进一步细分设置为过渡土地使用权、出让土地使用权等。比如农村集体公共设施和公益事业的用地，就可以划入土地使用权，比如乡镇企业用地类似的经营型建设用地，就可以设定为出让、出租土地使用权。对于划拨土地的使用权不能上市不能流转，对于经营性的可以流转。”胡存智曾这样对媒体解释。

“一幅农地转为工业或城市建设用途，其市值一般会增加——不增加不会发生转让。如果农民有转让农地的权利，作为参加交易的一方，他们将分享上涨的地价和地租。但是在征地制下，农地转用的市值增加却合法地‘落袋’政府库房。”北京大学国家发展研究院院长周其仁曾撰文指出。

之前周其仁曾告诉时代周报记者，现行的土地征收制度意味着农民并没有对集体土地的处分权，实质就是没有土地财产权，因此也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。农地入市则将提高农民的议价权，打破土地市场的高度垄断。

不过一位接近国土资源部的相关人士透露，即便十八届三中全会对新土改出台框架性思路，小产权房仍难现曙光。事实上，按照国土资源部的部署，小产权房不在当前集体土地确权登记的发证工作之列。不仅如此，“严防集体土地建租赁房试点变相沦为小产权房建设”，仍然是目前国土资源部较为担心的问题。

制度红利还是资本盛宴？

截至去年底，全国农村集体建设用地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，部分地区已全部完成。农村土地确权工作包括农村集体建设用地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权确权三部分。农村土地确权的工作基本完成被不少学者解读为农地入市的先兆。

自去年9 月以来，国土部便成立专题研究小组，谋划土地管理制度改革方向。据时代周报记者了解，目前改革研究小组已形成了改革的框架建议：即为了适应新型城镇化发展的要求，当前土地管理制度改革工作重点包括，提高存量用地在建设用地供应总量的比重；扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等。

通过改革现存土地制度，进一步推进城镇化，从而改变城乡割裂的结构，释放巨大的改革红利无疑是中央政策部门的期许。

然而，在专家们看来，要想实现这一目标还有不少的“门槛”需要跨越。

首先即是要打破政府的利益驱动。“现行的补偿标准仅仅是对土地的‘表面’价值的补偿，对于土地增值、预期收益等功能价值均没有体现。考虑到目前缩小及严格限制征地范围的主要改革方向，因此我们认为，在征地改革中，应按照被征土地的未来价值，估算被征地农民的利益分配，并进行合理的补偿。”中国房产信息集团分析师李莹表示。

原来，尽管政府曾多次对征地补偿制度进行改革，但“按照被征收土地的原用途给予补偿”这一基本征地补偿思路一直未变，“年产值倍数法”和“征地区片法”就是现行的两种主要的赔偿方法。照此方法，农地转用的市值增加有相当一部分落入政府手中。

对此，中国土地学会副理事长黄小虎解释道：“政府经营土地，政府用经营土地拿来的资金直接搞建设，这个模式不改的话，任何涉及到建设用地流转也好，宅基地流转也好，都会影响到原有的利益格局，那么，推它就绝对推不动。”

其次，法律上的问题同样可能拖慢“农地入市”的进程。“土地分城镇和农村两块。上世纪80年代初期，城镇的土地改革已经相对成熟，城镇土地由原来不能流转到可以自由流转，问题比较少一点。现在难点在农村，农村的难点又在农村土地集体建设用地流转，现在这方面的政策还是空白。比如说小产权房，没有相应的法律去处理。”党国英说。

“如果严格依照《宪法》相关的规定和《土地管理法》，‘农地入市’绝对违法。”三农学者、中国乡村规划设计院院长李昌平告诉时代周报记者。李昌平之前曾在湖北省先后四次担任乡镇党委书记、县农村工作部副部长等职，2000年3月还致信朱镕基总理，反映农村面临的突出问题。

虽然国土部有意规范管理，但由于没有上位法支持， 2002年就形成一稿《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿）》，作为全国层面的管理办法始终未能出台。

同样，让专家们担心的还有“土地流转”实践中的变形。

时代周报记者在福建晋江调查时就有村民反映在晋江王厝村当了10余年近三届村长的洪某，伙同村书记等村委会数人，通过冒领集体建设用地征地补偿款，私卖祖坟地、灵堂龛位、征收回拨地等方式，大肆鲸吞村财政，至少两亿。

“近几年，许多地方的农地流转是由村委会或基层政府组织的，有的地方收回了农民的承包地，由政府方面成立土地流转中心，将土地大面积转包给了所谓‘大户’。当事人的理由一般是所谓规模经营，但背后的理由是‘壮大集体经济’，解决集体兴办公共事业的财源问题。”贺东航坦言他怀疑这个做法的普遍意义。

作为“反对农地入市自由交易”的坚定分子，李昌平更担心的是，集体建设性用地入市甚至可能造成农村土地成为资本的盛宴。

“保护粮食安全在其次，我们必须认清楚中国农村集体建设性用地的性质，一定意义上讲，它是中国农民发展权的一种集体保障，如果这些土地自由交易出去了，而保障又不能持续。那农民将是最大的受害者。”李昌平不无担心地说，“更为关键的是，一旦农村建设性土地入市还将有可能出现可怕的后果，即一些企业和资本所有者通过土地交易获得了大量的现金收益，并通过银行贷款的方式巧妙地将负担转嫁到银行和公众身上。”

“新土改”的另一种思路

李昌平对“新土改”有另外一种思路，为此他还专门写了一篇《大陆土地制度向何处去?》的长文。他认为，中国大陆的土地村民共同体集体所有，不能严格地认为是公有制，而应该是民有制，这是“村民共同体土地集体所有权是国家让渡给村民共同体成员的土地私权的一种存在形式—一人一份的共有制度”。

不仅如此，在他看来，在土地在村民共同体所有制下，村民共同体向其部分成员让渡一部分地权(使用权、经营权等)—即以所有权和使用权、经营权分离的形式—赋予部分农民的农地私权—实施统分结合的双层经营制度，使得土地生产经营效率有所提高，是非常好的农地农用权私有制度。

农地入市自由买卖的示范，可见于日本和我国台湾的农村土地买卖，只准许在农民之间交易，并且要经过农会和水利会同意。日本、台湾农民的农地只能在农会(农协)内部金融抵押贷款，正规银行不接受小农农地抵押贷款(只有极个别例外)。日本、台湾农村农民的建设用地也是在另外(非主流)一个市场上交易和另一个金融体系内抵押贷款的。

“中国大陆的城市土地是能够在正规市场上正常买卖和在正规金融体系内抵押贷款的，但中国的精英们从来就不明白应该借鉴台湾和日本，为中国农村农地和建设用地建立另外一个市场体系和金融体系来充分实行产权的。”李昌平说。

在李昌平看来，最大的弊端不是土地集体所有制，最大的弊端出在农业用地转为非农用地制度上，以及转非的增值收益的分配制度上。

“由于大陆土地农转非和转非土地增值收益分配制度存在严重缺陷，使得暴力获得暴利成其本质特征。政府和开发商使用暴力获得土地，政府和开发商就会获得暴利，钉子户使用暴力对抗政府和开发商，钉子户也往往能够获得暴利。”李昌平说。

为此，他主张新一轮土地改革重点应该在土地农转非制度及转非土地增值收益分配制度上，并好好学习台湾的“农转非减半”—即原农民得一半地，政府无偿取得一半地。政府得地后拍卖获得收益一半用于基础设施建设，其另一半用于公益性项目建设，如公园、马路、医院、学校等。原农户得到农转非的另一半建设用地后，要按照城市规划开发使用、也可以在市场上自主交易。但开发和交易都要缴税，并且是累进税，税收差不多要占农转非土地增值收益的一半多。

7月22日，习近平总书记在考察武汉农村综合产权交易时曾提及：如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入，一系列问题在下一步改革中要好好研究。

“我认为，‘农转非减半’就很好地照顾到了农民的收益问题，而且能够很好地保证城市化进程中国家对土地的需求，这也符合国家领导人的期望。”李昌平说。