三中全会匹配地方财权事权路径渐清晰

2013年09月23日 09:11
来源：证券时报

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编者按高层近期表示“改革大势不可逆转”。专家预计，十八届三中全会将研究全面深化改革问题。

本报今起推出“三中全会前瞻”系列报道，深入分析经济领域深化改革的可能路径及其深远影响。

□本报记者任晓

中国社会科学院副院长李扬16日在地方政府信用评级研讨会上表示，在预计十八届三中全会将优化整个改革蓝图的背景下，未来地方政府收支责任与其所拥有的财力不相匹配的状况将得到调整。

专家认为，当前我国经济步入存量改革“深水区”，土地财政顽疾、房地产调控困局及地方巨额债务风险等问题亟待解决。经济领域全面深化改革首要任务应是解决财政和金融资源错配问题，因而推动新一轮财税改革和金融改革势必在行。其中，匹配地方政府财权和事权，是建立新型城镇化建设融资长效机制必由之路。

匹配地方财权事权

“十二五”时期推行公共财税改革一直被寄予厚望。十八大报告用相当长的篇幅阐述这一问题。报告提出，加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。建立公共资源出让收益合理共享机制。不过，一些专家对推动公共财税改革，匹配地方政府财权和事权改革路径分歧较大。

目前，有关部门已开始着手相关改革的顶层设计。财政部部长楼继伟在多个场合提及进行财税体制改革。在其新著《中国政府间财政关系再思考》中，楼继伟再次强调1994年分税制改革以来形成的中央和地方财权和事权匹配问题。在财税体制改革的思路上，楼继伟把重点放在调整中央和地方政府的事权上，尤其是要上收地方部分事权，从而减少对地方财权下放。

财政部财科所所长贾康曾撰文指出，构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制，是“十二五”时期公共财政体制改革的关键，是推进基本公共服务均等化的体制保障，也是完善社会主义市场经济体制的应有之义和重大事项。

他认为，改革的主要内容应包括：合理调整政府间财政收入划分；以房地产税、资源税等充实地方税体系；完善纵向财政转移支付制度和改进横向转移支付制度；完善税源总分制度等。

完善地方税体系

权威人士指出，若调整中央和地方在财权和事权上的分配，如果大幅度降低国税比重，由于中央财政转移支付压力较大，同时可能面临赤字风险，因此操作起来难度较大。现阶段可以考虑增加中央支出，明确公共服务归中央、民生保障归地方、投资归市场，降低地方财政支出压力，以实现财权与事权相匹配。

具体而言，根据收益范围和规模经济等因素考虑，可将环境保护、安全生产和食品安全等事权上收至中央。随着城镇化不断推进，对农村人口市民化过程中涉及的社会保障、公共医疗和义务教育等，中央需加大财政转移支付力度，以保障实现基本公共服务均等化。在跨区域基础设施建设方面，中央财政应进一步增加投资。

在上收部分事权同时，中央应适度下放部分财权，以稳定地方财源。可考虑提高地方在增值税、企业所得税等共享税中分成比例。同时，应加快构建地方税体系，赋予地方一定自主税收管理权限。其中，资源税、房产税和环境税可作为地方税源重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。应加快探索建立市政债发行制度，赋予地方以发行市政债为基础设施融资的权力，最终实现地方自主财权和事权相匹配。

专家指出，未来发行地方政府债券，是解决新型城镇化资金来源问题的长效机制。

新型城镇化迎利好

新型城镇化被认为是未来若干年拉动我国经济发展重要引擎，但资金问题一直困扰着相关规划顺利实施。

16日发布的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》提出，围绕改善民生、保障城市安全、投资拉动效应明显的重点领域，加快城市基础设施转型升级，全面提升城市基础设施水平。研究出台配套财政扶持政策，落实税收优惠政策，支持城市基础设施投融资体制改革。

分析人士表示，城镇化建设正在催生巨大的基础设施投资需求，如何通过财政资金杠杆作用带动社会资本共同参与，成为时下各地破解发展资金难题的突破口。如果能通过财税改革建立城镇化资金来源的长效机制，将为城市基础设施建设相关领域带来实质性利好。匹配地方政府财权和事权，将有利于解决地方财政困难、化解地方债务风险，建立服务于城镇化建设的长效融资机制，各地正在积极开展的新型城镇化建设有望提速。