三中全会前瞻：财税体制已进入改革决策时期

2013年09月23日 13:15
来源：瞭望东方周刊作者：芦垚何盼娅

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“三中全会将会深化研究政府和市场的关系，并围绕这个问题加大改革力度”

2013年11月，200余名中共中央委员将再聚首。在中共中央委员会换届1年后，新一届领导层将推出新的改革蓝图。

香港《大公报》刊文说，当前，中国改革已进入攻坚期和深水区。中国领导人已经用实际行动向国内外昭示了新一届领导集体在推动改革开放上的迫切态度和坚强决心。此次，将“全面深化改革开放”作为三中全会核心议题，再次传递出中央坚定改革信心、坚持改革正确方向、凝聚改革共识的强烈信号，稳定和强化了公众的改革预期。

武汉座谈会

有媒体9月16日获悉，目前十八届三中全会报告拟定稿已经下发至省部级官员，征求意见。媒体的一些报道还说，有些分析人士把中共中央总书记习近平7月在武汉的讲话视为11月报告的基调。

7月23日，习近平在湖北省武汉市主持召开的部分省市负责人座谈会上的讲话，是近期他关于改革最为全面的一次讲话。

参会人员名单亦显示出此次会议的重要性。参加座谈的包括来自东部的上海市市长杨雄、浙江省委书记夏宝龙，中部的湖北省委书记李鸿忠、湖南省委书记徐守盛、山西省委书记袁纯清，东北的黑龙江省委书记王宪魁，以及武汉市委书记阮成发，还有国企领导人东风汽车公司董事长徐平等。

在听取了众人的意见后，习近平从6个方面提出了全面深化改革需要深入调查研究的重大问题。

习近平首先提出的是进一步形成全国统一的市场体系，形成公平竞争的发展环境。与十八大后在多个场合相同，他再次强调了市场在资源配置中的作用。他说：“要把更好发挥市场在资源配置中的基础性作用作为下一步深化改革的重要取向，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率。”

第二，进一步增强经济发展活力，为实现经济健康发展提供不竭动力。坚持和完善基本经济制度，增强公有制经济特别是国有经济发展活力，也包括鼓励、支持、引导非公有制经济发展，完善财税体系，发展更高水平的开放型经济体系，不断增强经济发展微观基础的活力。

第三，进一步提高宏观调控水平提高政府效率和效能。以加快转变政府职能为抓手，处理好政府和市场的关系。

其他三个方面的内容是，进一步增强社会发展活力，促进社会和谐稳定；进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好保障人民群众各方面权益；进一步提高党的领导水平和执政能力，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用。

习近平强调指出，这些重大问题需要在深入调查研究的基础上作出回答，要结合实际、结合未来发展来进行解答，不断给出准确、科学的答案。

这一表态再次明确了新领导层的改革思路。

政府与市场

2013年的全国两会上，通过了国务院机构改革和职能转变方案。相比以往的机构改革，此次除了再次进行机构改组之外，尤为强调政府职能转变。

在担任总理后的第一次记者招待会上，李克强说，要“把错装在政府身上的手换成市场的手”，同时宣布要从改革行政审批制度入手来转变政府职能，要在本届政府任期内将国务院各部门1700多项行政审批事项再削减三分之一以上。

5月，国务院下发2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知。通知中，深化改革的总体要求首先提到正确处理好政府与市场、政府与社会的关系。而具体的工作重点，则首先提到深入推进行政体制改革。在国务院进行机构改革之后，通知要求组织推进地方行政体制改革，研究制定关于地方政府机构改革和职能转变的意见。

“过去这些年搞市场经济，从理论上来讲确立了市场配置资源的基础性地位，但实际上政府对市场的干预、控制以及由行政权力配置资源的问题还未根本扭转。再加上地区与地区之间的行政壁垒，有企业的资源垄断和行政垄断，所以没有完全形成统一的市场。市场分割，市场受到行政权力干扰，这可能是目前的重点问题之一。”国家行政学院教授汪玉凯告诉《瞭望东方周刊》。

除了减少行政审批之外，深化价格体制改革也是目前行政体制改革的内容之一。“这可能在最近的一两年会加快，即打破垄断，让社会资本进入某些垄断行业，让社会资本购买公共服务。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林告诉《瞭望东方周刊》。

李克强曾多次表示，推动民营资本顺利有效地进入金融、能源、铁路等领域，还要对社会领域的相关改革进行推进，促进社会的纵向流动。

7月31日，总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。各地要在准确把握公众需求的基础上，制定政府购买服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容，并试点推广。

“三中全会将会在整体上深化政府和市场关系的认识，并围绕这个问题加大改革力度。”汪玉凯说。

淡化GDP的逻辑

“机构改革不易，转变职能更难，因为它更深刻。”“这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。我们要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，决不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏。” 在今年两会的记者招待会上，李克强说。

在学者们看来，政府职能转变不仅仅是简单的机构变革。

迟福林说：“最重要的就是我们要淡化GDP，要改变竞争性的地方政府增长模式。”

所谓“竞争性地方政府”的增长模式，迟福林概括为“以经济总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以政府主导和地方政府间竞争为突出特点”的经济增长模式。

经济学家吴敬琏的比喻更直接：“政府在资源配置中起的作用越来越大，有一句话大体上反映我们的状况，就是各级政府都变成了准公司，书记是‘董事长’，市长是‘总经理’，他们决定发展什么产业，运用什么技术路线，支持哪些经济活动。这样一来，当然就不可能真正地实现转变。”

9月，以吴敬琏为代表的多位经济学家在一次读书会上为新一轮改革把脉，并尝试开出药方。针对中国的转型难题，他说，“经济增长模式转型已经提出了将近20年，但是到现在尚未成功，它的关键问题还是体制上的问题”。

“政府仍然掌握了太多的配置资源的权力，市场在资源配置中的基础作用，不但没有加强，反而弱化了。后者就是把GDP增长看做政绩的主要标志。所以，各级政府都要运用自己手里配置资源的权力，去投资，用资源投入去拉动GDP的增长。”

改革切入口

9月7日，一场名为“中青年改革开放论坛（莫干山会议，2013）”的会议在浙江德清的莫干山上召开。3天的会期里，来自全国各地的200多位青年经济学者围绕“创造公平、开放与可持续发展的社会”的主题展开激烈的脑力激荡。

此次由国家发改委国际合作中心和财政部财政科学研究所联合主办的会议，将财税改革作为重要题目，不难看出当下这一改革的重要性。

参会的财政部副部长王保安说：“把财税改革作为重要题目，把握了很好的时间窗口。”国家发改委国际合作中心主任曹文炼也认为：“在当下各项改革纠缠于一起的背景下推动财税改革，是包括经济体制和政治体制在内的下一轮整体改革切入口。”

此外新一届政府上任后，确定了2013年深化经济体制改革重点工作，位居首位的是行政审批改革，位列第二的是财税改革。

今年，财税体制已有扩大改革之举。

财政部和国家税务总局2013年5月24日联合印发《关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知》（以下简称《通知》），进一步明确了今年8月1日起在全国范围内开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点的相关税收政策。

《通知》新增了广播影视服务作为部分现代服务业税目的子目，规范了税收政策，完善了征管办法。

因其进一步消除了重复征税，优化了税制结构，降低了企业税负，主管部门将营改增视为推进财税体制改革的“重头戏”。

来自财政部的数据显示，2012年我国纳入营改增试点范围的纳税人超过100万户，试点地区共为企业直接减税426.3亿元。据测算，此次进一步扩大“营改增”试点，2013年企业将减轻负担约1200亿元。

财权与事权匹配

但是，仅是营改增显然还不足以解决财税体制问题。

王保安在这次莫干山会议上坦言，我国现行财税体制建立在1994年开始形成的分税制之上，现在到了启动新一轮财税改革的时候。王保安说，各地不同的税收优惠，不利于统一市场的建立；中央和地方事权的划分没有来得及理清楚，造成中央委托地方的事权过多，只能靠专项转移支付来解决，这就带来了专项过多的问题，影响财政运行的效率。

尽管莫干山会议上对于财税体制改革的方向争论不休，但是，分税制改革之后，各级政府的财权与事权的不匹配，财力相对集中在中央，事权分散在地方，导致一些基层政府不堪重负，成为核心问题之一。

从这一角度看，营改增的意义不仅是减税而已。营业税属于地方税收最主要收入来源，营改增意味着地方财权更进一步降低，一旦覆盖全部地区和全部行业，将对财政体制改革形成倒逼之势。

权威信息显示财税体制已经进入改革决策。

7月11日，财政部部长楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时表示，正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展，其中方向之一是“调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。”

近日在接受《财经国家周刊》专访时，楼继伟表示财政部目前正在研究深化财税体制改革，其中包括如何构建地方税体系。他提到，房产税是天生的地方税。此外，资源税、环境税也可以做地方税种。

他还说，在我国，要解决地方财政收入不足问题，除了构建地方税体系，也要研究如何更好提高地方税收征管能力。还可以通过做大中央与地方共享税，以及压缩合并专项转移支付，增加一般性转移支付等，增强地方财力保障。

值得注意的是，在莫干山会议上，财政部财政科学研究所所长贾康表示，事权，亦即政府的支出责任的重新划分，是深化财税改革的始发环节，而财政层级扁平化是改革的核心理念。

除了分税制这一核心问题，“阳光财政”亦是不少学者关注的焦点。而国务院下发的2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知中，也包括了完善财政预算制度，推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制。

上海自贸区

正如深圳特区是30多年前的改革象征地，不少人将上海自贸区视为此轮改革的象征地。

7月初，国务院常务会议原则通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》；8月27日，中共中央政治局会议听取了中国（上海）自由贸易试验区筹备工作汇报。舆论纷纷称“深化改革的号角再次吹响”，不少专家认为，这标志着中国改革开放又上了一个新台阶，意义不亚于深圳经济特区和上海浦东新区的成立。

从目前的设计方案来看，上海自由贸易区将试行人民币资本项目的自由兑换、扩大服务业开放、税收更加优惠等政策，探索对国际人流、资金和货物的全面开放制度。

这其中，上海自贸区对于金融改革的意义尤为受到关注。上海金融办副主任徐权上个月在陆家嘴论坛发布会上透露，建自贸区意味着金融改革可以先行先试，与利率市场化、汇率市场化、金融业对外开放、金融市场产品创新以及离岸业务相关。

而从舆论对于上海自贸区的热烈反响，不难看出市场对于金融体制改革的渴求。

今年，中国金融业改革备受关注。

7月，中国人民银行全面放开金融机构贷款利率管制。央行指出，全面放开贷款利率管制后，有利于促进金融机构采取差异化的定价策略，降低企业融资成本；有利于金融机构不断提高自主定价能力，转变经营模式，提升服务水平，加大对企业、居民的金融支持力度；有利于优化金融资源配置，更好地发挥金融支持实体经济的作用，更有力地支持经济结构调整和转型升级。

舆论在为此叫好的同时，也呼吁利率市场化改革更为关键的一步应尽快到来，即放开存款利率管制。如此，结束持续多年的人为低利率环境，才能倒逼中国的银行业乃至经济转型，改变过去过度依赖投资来拉动经济的增长模式。

在2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知中，稳步推进利率汇率市场化作为金融体制改革的首项要求被提出。其中对于存款利率改革的表述为，逐步扩大存贷款利率浮动幅度，建立健全市场基准利率体系。

除此之外，中央对2013年经济体制改革重点的布局中，还包括完善人民币汇率形成机制，充分发挥市场供求在汇率形成中的基础性作用；稳步推进人民币资本项目可兑换，建立合格境内个人投资者境外投资制度，研究推动符合条件的境外机构在境内发行人民币债券；完善场外股权交易市场业务规则体系，扩大中小企业股份转让系统试点范围；加快和规范发展民营金融机构和面向小微企业、“三农”的中小金融机构等。

“宏观调控体系建立在金融、利率、汇率市场化的基础上，我们才能够建立基于市场变化的有效的宏观调控体系。所以，加快利率、汇率市场化进程，这也是我们建立市场化宏观调控体系的基础，否则，我们的宏观调控难以充分地采用市场手段，还要较多依赖行政手段。所以现在金融体系等改革是市场化进程的一个前提和基础。”迟福林说。

从严治党

尽管三中全会多次在推动经济改革中发挥重要作用，但作为党的中央全会，从严治党仍将是其不可忽视的部分，尤其是在近一年来中央强力反腐的背景之下。

中共中央政治局8月27日召开会议，决定今年11月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议。

三中全会的主要议程就是研究全面深化改革重大问题。中央政治局会议认为，“全面深化改革关系党和国家工作全局。”改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。

《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》在这次中央政治局会议上审议通过。会议强调，要在全面深化改革的进程中，健全和完善党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督体系，强化对权力运行的制约和监督，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

外界还注意到，在7月份的武汉座谈会上，习近平在讲到“进一步提高党的领导水平和执政能力，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用”时，他告诉面前多个省市的党的一把手：“改革开放任务越繁重，越要加强和改善党的领导，越要确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”，并强调，要把党要管党、从严治党落到实处，增强全党特别是领导干部理想信念的坚定性，完善党内制度体系特别是民主集中制，推进体制机制改革创新，加强惩治和预防腐败体系建设。