周瑞金：自贸区是中国“开放促改革”的第四阶段

2013年09月27日 02:19
来源：第一财经日报

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杨燕青田享华胥会云

即将挂牌的中国（上海）自由贸易试验区，让中国又一次站在了“以开放促改革”的潮头。这也是继浦东开发开放以来,中央交给上海的又一项重大历史使命。

今年8月底的中央政治局会议上，中国（上海）自由贸易试验区被定位为“党中央从国内外发展大势出发，统筹国内国际两个大局，在新形势下推进改革开放的重大举措，对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，具有重要意义”。

《第一财经日报》就此专访《人民日报》原副总编辑周瑞金，他对记者表示，自贸区是十八大以后中央作出的改革开放第一大决策，是中国新一轮改革攻坚很重要的一个战役，这一战打开，就会冲破峡口，前面就是一马平川。

周瑞金认为，中国（上海）自由贸易试验区表明中国以开放促改革进入第四阶段，但这显然并不是最后一个阶段。

1991年，周瑞金以“皇甫平”为笔名，主持撰写《改革开放要有新思路》等四篇评论文章，发表于《解放日报》后，引发海内外强烈反响，有力推动了那一轮的中国改革开放进程。

第四次“以开放促改革”

第一财经日报：中国（上海）自由贸易试验区被称为中国新一轮改革的“试验田”，李克强总理全力推进，其中包含诸多领域改革，尤以负面清单、准入前国民待遇等重大制度变革和金融改革开放为突破。现在上海再次成为全国改革开放的制高点，改革面临的大环境、需要破除的阻力，与之前的改革有何不同？

周瑞金：今年是改革开放35周年，中国改革开放实际上走过三个十年。第一个十年是1979年到1989年，这十年我们确定了一个目标，就是建设中国特色社会主义，把这条道路作为我们改革的目标，因此1978年十一届三中全会结束后，1979年是改革的元年，广东省委和福建省委向中央申请设立经济特区，1980年中央批准四个经济特区，就是深圳、珠海、汕头、厦门。

改革开放真正开始起步就是四个经济特区的开放，加上1980年中央正式批准实行农村承包制。这十年真正推动大的，就是开放倒逼改革，四个经济特区开放以后推动了我们的改革，之后所有的改革很快从农村推广到城市，特别是全民所有制和集体所有制企业改革在城市展开。这些其实就是在开放倒逼下，按照国际通行规则行事。

日报：第一阶段的改革大家一般都把安徽小岗村的联产承包责任制改革看得更重要，您却认为开放的作用更大？

周瑞金：小岗村推动了分田到户，当时不讲分田到户，讲家庭联产承包责任制，改革就是要突破农村的合作化制度，要冲破人民公社制度。

当时的分田到户都是在比较落后的农村开展的，像安徽和四川。当时，城市里是四川100家企业做扩权试点，试点实际上就是放权，政企分开，政府给企业权力大一点，有制定奖金的自主权，等等。

是的，我认为开放的推动作用更大。第一个十年的改革，确实是四个经济特区的建设起了比较大的作用。开始开放的时候，除了四个特区，其他都不敢动，而且四个特区开始做事也是很保守的，比如香港在深圳投资的白天鹅宾馆，它们全套的杯子碗筷等都是国外进口的，人们就不习惯，这个在中国没有吗？还要从日本引进豆腐，中国是豆腐的老祖宗，怎么还要向日本引进，就有点假洋鬼子的意思，当时阻力都大，后来才是按照国际规则来办事。

这十年四个特区的对外开放，其实是两头在外的出口加工性质，利用我们的廉价劳动力，搞工业品的粗加工，当时这已经很难得了。深圳就是从这一步开始，当时提出了“时间就是金钱、效率就是生命”这种市场化和商业化的口号。

日报：这个时期的上海，似乎并没有太多声音。

周瑞金：这个时期上海的改革开放几乎是停滞的，一直到1988年朱镕基来了以后才开始。当时上海的状况非常糟糕，从上世纪60年代到80年代，上海的财税收入几乎都交给了中央，每年至少130个亿，几乎没有多少钱剩下。

朱镕基一来就提出重振上海雄风。当然，中央派他过来也是给了一个条件，就是允许上海搞财政包干，上缴中央的钱之后，多余的钱就给上海了，有了钱就可以推动改革。

中国改革开放的第二个十年就是从上海开始的。1990年决定浦东开发开放，之后从1992年~2002年，浦东的开发开放带动了中国。

浦东的开发开放站到了新的高度，不再是四个经济特区的贸易加工，而是借用了一部分自由港的政策。邓小平当时提出，在中国造十几个香港。但当时还做不到自由港，保税区是可以的，实行保税、豁免关税、人才进入自由，实行土地批租，外资银行引入，这些政策都给了上海浦东，这也应该说把是自由贸易区的部分功能给了上海，所以浦东站在了更高的起点上，特别是融资政策方面放宽了。

浦东的开发开放，带动了全国的改革开放向建立社会主义市场经济体制的目标前进。可以说又是以开放促进了改革。1992-2002这十年的改革，我国初步建立起了社会主义市场经济体制的框架。2001年我国加入世贸组织，进入了2002-2012年第三个十年的改革时期。加入WTO，当时最担心的是把中国农业搞垮，还有金融、银行、汽车、文化等几个领域。现在看来不但没有事，反而大大推动了这些行业的发展，大大有利于我们融入到世界经济当中。这期间还废除了1500条不符合国际惯例的法律法规，因此，计划经济真正被冲垮是加入WTO以后。

加入WTO，为第三个十年我国经济奇迹般的发展创造了条件，十年间GDP增加了四倍，使我国成为世界上第二大经济体。现在改革到了第四个十年，又到了以开放倒逼改革的新阶段。正如李克强总理考察上海时指出的：“我们要用开放扩大内需，用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。”

我认为，中国的整个改革进程，就是以开放倒逼改革、促进发展的过程。所以，建立中国（上海）自由贸易试验区是十八大以后的中央作出的第一大改革开放的决策，是我们新一轮改革攻坚的很重要的一个战役。这一战一旦打开，冲破峡口，前面就是一马平川。

自贸区申报不宜过热

日报：在您看来，此次自贸区的最大改革体现在哪些方面？

周瑞金：自贸区的“境内关外”功能是最大的特点。具体表现在以下几个方面：

（1）主动开放服务市场和资本市场，实现以货物贸易为主转向以服务贸易为主。主要开放人民币资本项目，实行利率市场化、汇率市场化、金融产品创新。上海有400多家跨国公司总部，都是行政性的，资金运作全在海外。设自贸区后就解决这个问题了。

（2）构建离岸金融中心，提高人民币使用效率。这将使更多的金融机构落户在上海注册开业。

（3）开放海上保险服务，使航运服务业在上海培育集聚，解决上海航运中心建设中的金融支持问题。

（4）推动税收创新，实行离岸贸易、金融业低税率，实行15%企业所得税优惠；境外投资收益采用分期缴纳所得税。这有利于吸收高端制造业进入自贸区，也有利于仓储、物流、房产等集聚效应。

（5）贸易投资监管模式创新。“一线彻底放开，二线安全高效管住，区内货物自由流动”，实行集中、分类、电子化监管。“以准入后监管为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”，废除审批制度，实行投资准入管理体制，先放行后查验。

这一次自贸区最大特点就是金融开放。几个利好的政策，一是开放人民币资本项目，利率市场化，汇率自由化，金融对外开放，金融衍生产品创新，金融离岸业务都可以办了。二是构建一个离岸金融中心来提高人民币的使用效率。再一个是推动税收的创新，离岸的贸易、金融都是低税率，投资收益分期缴纳所得税。

另外是贸易领域的监管模式搞了创新，一线彻底放开，二线安全高效管住，区内的货物自由流动，都搞集中分类的电子化监管模式，这次没有政府审批，搞“负面清单”。

现在500强企业总部有400家在上海落户，但不是真正的落户，都是行政性的，金融活动都不在这里。这就需要自贸区，有了自贸区才有总部经济，才能把国外的资金和金融都拿到我们这里来。

目前国际形势发生了变化。原来世界贸易主要靠WTO，近年来美欧经贸方略已架构成天象框架：东半球“泛太平洋”TPP，西半球“跨大西洋”TTIP，核心就围绕美欧日21成员的“诸（多）边服务业协议”以取代初步制造业游戏规则的WTO，以新“诸（多）边服务业协议”,打造高端财富生成所有产业链及21世纪所有新兴领域、包括尖端3D打印、物联网、互联网等全系列高端服务产业。美欧日等主导的太平洋+大西洋+服务业新秩序出笼实施，就把WTO完全架空而搁置到了边缘地带。

原来世界贸易主要靠WTO，这是以美国为主导的经济全球化阶段。但现在WTO 已经边缘化了，TPP和TTIP则是双边和区域性的协定；国际贸易进入新阶段，现在的国际贸易是以服务贸易为主，从商品贸易向服务贸易转变，从贸易向投资转变，以投资为主，投资自由化。

日报：自贸区28平方公里，而当年浦东开发开放的面积大很多，在你看来，如今建设自贸区更难，还是当年浦东开发开放更难？

周瑞金：当然是自贸区更难，难在什么地方？难在一些监管部门对金融开放的阻力更大。我们在加入WTO时没有解决的问题，这次都要过关，都要解决，阻力也更大。

另外，自贸区开放了以后损害了一些特殊利益集团，这就涉及到利益的博弈，所以李克强总理很有魄力，3月份到上海来调查研究提出这个问题，7月3日国务院就开常务会议，原则通过了自贸区的总体方案，8月底全国人大就授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整3部法律规定的行政审批。

日报：这28平方公里对上海意味着什么？是否意味着整个上海也就放开了？

周瑞金：28平方公里肯定对上海推动很大。这些条件是只给自贸区还是给上海，自贸区要不要隔离，这些都是问题。

我认为自贸区不应该隔离。步子打开以后收回去是不可能的，现在关键是能推广到什么程度。但是肯定会有限制，没有限制监管会比较难，现在就是考验我们的监管，政府有很多新的监管手段，包括金融的监管、信息的监管、人员的监管，这是一个很复杂的监管，要探索这种监管方式也要一个改革创新过程。

日报：有人认为开放有很大的风险。

周瑞金：我们一直害怕开放，害怕开放以后影响到我们国内的制度，影响我们国内的意识形态，这是最害怕的地方，但是三十多年下来，说明没有值得可怕的地方。相反，恰恰是开放给我们带来了奇迹般的发展，使中国达到了全球第二大经济体的地位。

所以自贸区的进一步开放是一次新的思想解放，中国跟上世界的潮流不但不会对中国有危险，相反会给中国带来更大的活力、更新的气象，更多的好处。

这三个十年我们不是一下子放开，我们每个阶段放一步，现在进入第四阶段，但这还不是最后一个阶段。

日报：上海自贸区获批之后，全国其他一些地方也在积极申报自贸区，怎样看待地方对于自贸区概念的热捧和迫切的心情？

周瑞金：现在很多人理解，这和以前搞开发区一样，你这里有一个开发区，我那里也要有一个开发区，但是自贸区和开发区不同，自贸区有很多条件，不是哪一个地方想搞就可以搞的。国家决定自贸区从上海开始，叫中国（上海）自由贸易试验区，是试验性质的，其他地方申请归申请，试验的结果没有出来怎么推广呢，一定是上海试验有了结果，找到了它应该有的路径和模式，逐步有了经验以后才能推开。

到那个时候，我相信中央会按照轻重缓急和各个地区之间发展的平衡，考虑适合发展自贸区的地方。我估计还要看一年左右，北天津南广州最有希望来推广，二者可能同时获批。

为什么这次中央选在上海？因为上海有独特的优势。一是地理位置优越，面对太平洋，地处长江三角洲，又有长江流域广阔的腹地；二上海经济实力雄厚；三是经济门类齐全、产业结构比较合理；四是干部素质比较高；五是企业家能力比较强；六是上海就业人员资源比较丰富，等等。这些都是上海的优势所在。

以法律保障改革开放

日报：不久前，上海市人大常委会通过立法的方式“豁免”改革失败的责任，加强上海官员的改革动力，这个过程有一些争议。您见证了上世纪八九十年代的改革历程，怎么看待这个问题？

周瑞金：豁免很好。对于敢于改革的人要有法律上的保护，有这一条和没有这一条大不一样。这不但标志着我们对外开放的进展，还标志着我们的法制观念到了新的高度。浦东开发开放的时候许多干部生气勃勃，充满理想主义精神。这20多年来，上海情况发生了很大变化，需要出台法律保障，才是对干部的最大爱护，也是鼓励干部勇于投入改革，敢于闯敢于试。

在法制社会，立法是根本的保证，法制社会要按法制来办，加强法制很重要，改革开放，包括改革攻坚都要加强法制的观念，从这个角度来讲，上海一直走在前面。

自贸区像“负面清单”的监管对干部的素质和能力也有新的要求，境内关外的管理形式对我们也是新的挑战，政府怎样取得高效的管理，也要摸索。开放，特别是金融服务、航运服务、专业服务、文化服务的开放，和我们的监管有很大关系，这需要有很强素质的人来参与，并且风险也很大。在新的改革开放的前沿，风险更大，理所当然需要法律的保护。

日报：除了法律保障外，对于干部而言，还需要什么激励以推动其改革的意愿？

周瑞金：人员的及时提拔和使用，把人放在最适合的岗位上，就是对他的鼓励。另外媒体对做出功劳的人及时报道，也是对他的鼓励，另外也可以在工资薪酬上体现出来。

日报：自贸区推进中也有不同声音出现，尤其在金融改革领域。如何看待这些不同声音，如何更好的凝聚改革共识以进一步推动改革？

周瑞金：要在实践当中逐步取得共识。现在中央确定下来，就是一个共识的标志，而且是从国务院到全国人大做出法律保障，再到政治局会议讨论。浦东开发开放还没有到政治局讨论的层次，只是国务院批准。

在政治局会议上，习近平总书记在讲话中也提到建立中国(上海)自由贸易试验区，是党中央从国内外发展大势出发，统筹国内国际两个大局，在新形势下推进改革开放的重大举措。这是中央决策，就是共识。

这样我们对上海自贸区应该充满信心，遇到再大的阻力也阻挡不了新的改革步伐。

日报：政治局会议会进行讨论，是否意味着这次遇到的阻力比当年更大？

周瑞金：这说明中央对建立自贸区的重视，需要把握住世界经济的发展趋势，目前国内正是经济困难转型的时期，也是中央下决心推动改革攻坚的时候。

实际上自贸区有利于推动我们的经济转型，不但是跟上世界贸易潮流的问题，也将有助于解决国内经济的困难局面，包括产能过剩。经济危机导致我们外贸订单减少，投资和外贸推动经济增长都软弱无力，消费又起不来，在经济疲软、转型举步维艰的情况下，自贸区是一针强心剂，不但使我们跟上世界经济贸易发展的潮流，而且解决国内经济的现存问题，是决定性的一步棋。因此需要把自贸区提到比浦东开发开放更高的高度，由政治局来讨论，全国人大来立法保证，这在之前都没有过。

日报：上海市委书记韩正说，改革不仅要有勇气,更要有智慧。你之前也说过，关于改革，当年需要勇气，现在更需要良心和识见。伴随改革的推进，不同利益群体的博弈更加尖锐，如何更有识见更有智慧地推进改革？

周瑞金：改革的勇气和智慧在今天有新的要求，勇气就是我们要敢于创新，这种高层次的开放我们还没有尝试过，要大胆尝试，但新的自贸区规则的形成又需要高度的智慧，它要冲破很多的阻力建立起来，这些阻力就包括特殊利益集团的阻挠等等，就像当年我们搞改革分明是要分田到户，但是说要搞联产承包责任制，这样大家就能够接受，这就是智慧。

今天搞自贸区也需要这样的智慧，我们要金融放开，这个放开在国际上已经成为一个惯例了，不像当初分田到户和我们传统的集体所有制理念那么对立了。从这个意义上说，当初比现在还要难一点。现在我们已经有了世界的眼光，培育了世界的意识。如今的智慧主要体现在如何监管等方面，而不是思想阻力，不是意识形态的争论。