李晓辉：上海自贸区潜藏风险待化解

2013年09月28日 15:10
来源：法制晚报

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近日，国务院印发了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》），将在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内建设中国（上海）自由贸易试验区（以下简称自贸区），预计于9月29日正式挂牌。自贸区的建设，在未来将引发蝴蝶效应和示范效应。

《方案》公布后，各方褒贬不一。根据《方案》的内容，如果说以往的各种试验区是中央在经济政策的实体领域方面给予的优惠，那么这次自由贸易区则是中央在自由贸易区内给予行政体制改革的一个试验田，是通过减少行政部门的权力来实现经济增长，体现在金融领域开放及制度创新，远超出财税优惠政策的范畴，所以人们期待的诸如免税店、减免关税等内容并没有在列。

《方案》的目标有三个大方面：一是要转变政府职能，探索推动行政审批的改革；二是要推动服务业的扩大开放；三是在创新投资管理模式方面作出探索。对于政府来说，设立上海自贸区的本质和核心体现在政府职能的转变，借助负面清单等管理手段，重新审视和厘定政府与市场的边界，力争在试验区形成一套可复制、可推广的制度体系和监管模式，更好地服务全国。

毋庸置疑，我国现行投资审批制度在一定程度上带来了资源错配、宏观调控边际效应下滑和腐败事件频发等一系列问题。因此《方案》提出在自贸区内对外商投资将由审批制改为备案制管理，减少行政审批事项，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制，即“法无禁止即可为”。但上海自贸试验区如何在短期内在这个痼疾上“动刀子”，还必须有具体明确的措施。据报道，自贸区挂牌时将公布首批55项细则，其余43项也将在年底前出台，人们在翘首以待细则的同时，更关注细则的具体落实和效果。

对于企业来说，自贸区无疑蕴藏着巨大的商机，众多企业抢滩入驻。但同时自贸区很重要的一个使命是推进金融开放和创新，也正是因为这一点，也使其潜藏着巨大的风险。

首先，在我国金融领域的试验政策会涉及众多金融体系制度变革瓶颈的限制，包括人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等领域，均不可能一下子放开，自贸区内的创新机制如果引导不畅可能会导致整个货币体系的混乱，而为了规避这种混乱又将付出很大的成本和代价。

其次，以金融开放和创新为目标的上海自贸区最大的挑战，仍然来自于对资本的管控，即如何在开放和风险管理之间取得一个平衡。例如，自贸区试行人民币资本项目可兑换，会让国内金融市场与国际金融市场局部连接，但是其中的贸易渠道也经常被用作在岸和离岸市场的套利活动，导致政府资本管制失效。除非上海自贸区能够甄别出这些的套利资金，否则这样的套利活动非但无助于实体经济，而且可能对整体金融系统的稳定产生威胁。

最后，政府逐步在自贸区推行利率和汇率的市场化的过程中，可以预计的是大量资金的进入和自由流通，这既可能促进人民币国际化的进程，也可能带来人民币升值的压力和更多的资产泡沫，政府在未来很长一段时间内的政策制定中仍应考虑到与国内产业发展的对接和投资方向的控制等问题，而不能一蹴而就地实行市场化。（李晓辉法学博士，厦门大学法学院助理教授）