上海自贸区28平方公里改革试验：不搞政策优惠

2013年09月29日 02:25
来源：新京报作者：李超徐欧露

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9月26日，地处中国（上海）自由贸易试验区内的外高桥保税区码头，一片繁忙景象。新华社发

上海自贸区今日正式揭牌。

它一改以往改革实验区的模式，舍弃政策优惠，寻求制度改革。自贸区提出的“小政府”与“法治化”的方向令人期待。

上海自贸区能否成为“可复制、可推广”的制度改革曙光，取决于行政体制改革及法制建设如何落地，以及这些措施对经济自由的拓宽程度。

今后会有哪些改革细则出台，将拭目以待。

9月27日，离正式揭牌还有两天。

浦东主干道世纪大道、杨高路、龙东大道等道路两侧，交通指示牌都增设了“中国(上海)自由贸易试验区”的中英文指引。

在外高桥原保税区附近，刻有自贸区名称的大门已安装到位。

此处离上海陆家嘴约一小时车程。

由上海浦东洋山港临港新城为起点一路北上，沿着海岸线途经机场保税区，直至外高桥地区。

这条上海东部的海岸线，围起28平方公里的土地。这里将成为内地首个真正意义上的自由贸易区。

在这片区域内，将进行投资、贸易、金融、行政与法制环境等四个重点领域的先行试点。

抢占自贸区先机

除中资银行，外资银行也在谋求上海自贸区首批入场券

自贸区的物理空间并不大，涵盖4个地点：上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区。

这4个海关特殊监管区域总共28.78平方公里。

上海社科院部门经济研所所长杨建文称，目前自贸区内已注册5万多家企业，80%的面积已经饱和。

自贸区一经确定，就引来白热化的追捧。

尽管投资者对自贸区的功能还不甚了解，但关注的热度已在股票上体现。

受益的股票包括物流企业上海物资贸易公司和上海国际港务集团。这两只股票自7月以来分别上涨307%和152%。

火热的还有房价。

9月27日，设在外高桥附近的一家不动产公司的置业顾问刘丽形容说“房子火得你都不敢相信。”

过去一个月，刘丽所在公司的房源每套涨价50万左右。原来每平米1.8万左右，现在是3万多。

外高桥的写字楼也很火爆。

一家负责公司注册的代理人员介绍，一个月时间，他们已经陆续接单100家客户，准备在自贸区设立公司。

各银行在自贸区内开设网点的争夺也早已展开。

9月17日，浦发银行公告称，该行董事会通过关于设立上海自贸区分行的议案，报监管部门批准后实施。

9月22日，尽管各项手续还在审批，工商银行位于浦东新区的外高桥保税区支行已改为“上海市自由贸易区分行”。

9月27日，中国银监会批准了工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、浦发银行、招商银行和上海银行设立自贸区分行。

上述8家成为首批获准设立上海自贸区分行的商业银行。

据了解，上述8大银行自贸区分行的设立，多数为自贸区内现有银行网点或机构的升级。

原来的网点是支行，升级为分行之后，与上海分行同一级别。

除中资银行外，外资银行也在谋求上海自贸区首批入场券。

一家外资银行的工作人员称，他们紧锣密鼓地展开调研，但感觉“远远落后”了。

业内人士指出，自由贸易区分支机构将和境外银行享有同等待遇，对银行而言意味着更多的机遇。

自贸区背后的博弈

“去年年底突然紧迫起来。”杨建文说，时任国务院总理温家宝对自贸区方案作批示

9月27日，上海社科院部门经济研究所所长杨建文介绍，2009年金融危机之后，常有领导到上海调研，寻求经济破局之路。

当时曾担任过湖南省委书记的王茂林，带着课题“建立上海自贸区的可能性和必要性”，到上海浦东调研。

据媒体报道，课题组形成“上海浦东新区建设自由贸易区的研究报告”，得到国务院主要领导的高度重视，并获得多位领导批示。

但他们的方案引起了讨论，出现不同的声音。

杨建文说，当时有一种看法是，我们前后经历东南亚金融危机、次贷危机，因为没有大放开，才对国内的冲击较小。

杨建文说，当时商务部对自贸区感兴趣，曾积极向中央上报方案，但此后未获明确意见。

“去年年底突然紧迫起来。”杨建文说，时任国务院总理温家宝对自贸区方案作了批示。

当时的一个背景是，2011年APEC峰会上，美国总统奥巴马抛出一个方案，支持跨太平洋伙伴关系协议（TPP），根据美国提出的具体原则，符合这个原则可以进入，不符合这个原则免谈。

随后，中国拿出了自己的方案，态度也很明确。

杨建文说，当时的思路是，我们的重心是在东亚，一个重点是跟东盟之间的自由贸易协调，第二个是中日韩自由贸易协定。

美国的TPP计划却推得很快，他们全球布局，一边是太平洋跨到了亚洲，一遍是大西洋跨到了欧洲。

有专家分析，美国提出的TPP形成新游戏规则，准备替代原来的WTO。

杨建文说，WTO对中国的意义重大，中国由此超越英法德日，成为经济大国。

有经济学家认为，WTO的边缘化，对中国来说是一个危机。

杨建文说，TPP提出的一些的原则恰好是中国的软肋，比如行政管理，国有企业垄断，知识产权保护等。

杨建文说，我们国家发展到一定阶段，改革是需要的，但是目前还没完全准备好。自贸区是在这样的背景下建立。

28平方公里的试验

以往名字是上海自由贸易园区，而这次名字被改成中国（上海）自由贸易试验区。“试验”两个字概念被重点提及

杨建文回忆，上海市委市政府对自贸区非常重视。

年初，上海市委书记韩正到上海社科院调研，第一句话就问到自贸区。他鼓励大家先做自贸区的调研课题，其他手中的题目可以放一放，如果自贸区建立，以后的研究课题都要变化。

今年3月全国两会后，国务院总理李克强履新后，调研首站即是上海。

据公开报道，李克强在上海的行程主要是在后来被纳入自贸区的上海外高桥保税区，并分别在3月28、29日召开座谈会。

媒体报道称，在此次的考察中，李总理表态，“鼓励支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，在28平方公里内，建立一个自由贸易试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制机制。”

上海市政府的一名官员刘德（化名）称，总理的两次讲话，对上海自由贸易试验区的构想已经谈得非常具体。

刘德说，以往所用名字是上海自由贸易园区，而这次名字被改成中国（上海）自由贸易试验区。“试验”两个字概念被重点提及。

刘德说，在会上，李克强总理表示，这是了不起的28平方公里。他还提到自己在辽宁工作时曾想把250平方公里的辽宁省长兴岛申请自贸区，但因受经济环境影响，计划最后未成。

那次座谈会上还谈到上海所具备的优势。包括自然条件、人文基础、雄厚的工业产业基础和成熟的开放经验。

刘德称，此次讲话中，李总理强调依据国际上对自由贸易区“一线放开、两线管住”的惯例进行分工，其中“一线放开”将涉及国务院各部委的协调。“两线管住”的任务交给了上海。

当时谈话内容已经具体到将牵涉到各部委协调的事情交由当时陪同考察的国务院秘书长来负责。

会议中也明确：上半年拿出方案，下半年分步实施。

刘德称，从总理的态度可以看出，他对这个事情不仅重视，而且有点紧迫。

制度改革逐步形成

上海达成共识，这次改革，不是搞政策优惠，而是要在制度层面上改革，要在全国范围做一个表率

李克强离开上海后，上海方面再次就自由贸易试验区的方案在上海层面征求意见，并与部委沟通。

由于自由贸易试验区包括商务部、财政部、海关在内的众多部委，沟通的效果将影响未来自由贸易试验区的具体政策。

杨建文介绍，4月份，上海市委书记韩正与市长杨雄就相关的国家部委一个一个拜访，一起探讨，也得到各部委的支持。

他们从不同的角度，也从国家全局的考虑下，进行具体探讨。“谈得很细，一条一条的，中间也有分歧的地方。”

刘德介绍，与财政部的分歧很大。上海希望自贸区内的企业可以享受税收优惠，而财政部的态度很强硬。后来上海做了退让。

后期上海达成共识，这次改革，不是搞政策优惠，而是要在制度层面上改革，要在全国范围做一个表率。

其中，制度层面的改革主要是行政审批的简化，以及在金融、投资、贸易等方面的制度改革。

这次自贸区方案中，负面清单管理是制度改革中重要一环节，“政府先把不能做的事情明确，在这个以外所有事情都能做，这与此前我们做的正面清单管理是不一样的。”

刘德说，针对负面清单管理，工信部不建议在自贸区全面搞信息产业方面的负面清单管理。

刘德称，整个磋商的过程，也是逐步形成共识的过程，一些细则方案需要时间完善。

杨建文说，把去年年底的方案拿出来看，包括今年两会以后，总理到上海的时候，以及现在的整个考虑，方案是在不断调整，而且一些细则到现在都还没定型。

自贸区虹吸效应

自贸区具有虹吸效应，会对其他一些港口城市发生影响。首先会影响中国周边、亚洲的港口，香港、新加坡等

其中服务业和金融领域的开放被认为是上海自由贸易试验区最为重要的尝试。

据了解，在自贸区总体方案涉及的近百项试点工作中，部分项目与服务业扩大开放有关，其中涉及金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务等6个领域。

《中国远洋航务》上海分部主任、国内著名航运专家吴明华称，上海是全球第一大集装箱港，但航运服务一直是软肋。

港口的软实力——航运服务主要集中在货运货代服务、航运金融、航运保险、航运船舶融资、仲裁等。

但一些高端的航运服务都在国外。

目前，世界上三大海事仲裁，是伦敦、纽约、新加坡。

“我们现在仲裁总量最大，但仲裁都要到国外。”吴明华说，如果这些服务都集中在上海，那不仅是吞吐量，而是形成一个真正的航运中心。

吴明华分析说，这也会对其他一些港口城市发生影响，首先会影响中国周边、亚洲的港口等。

很多航运要素会向这里聚拢，看到上海的优惠政策比较大，自然会吸引国外的航运企业。开放度越大，带来的机遇更大。

上海自贸区的获批，真实影响尚未可评估，但至少在心理上，对中国其他地区已形成冲击。

香港富豪、亚洲首富李嘉诚已经预测，自贸区将有助于上海开辟市场。

尽管细则尚未全部公布，上海周边的城市，比如苏州、南通、舟山等长三角周边城市都予以高度关注。

7月3日，上海自贸区方案刚获国务院通过，江苏省委研究室等机构在第一时间向江苏省委政府递交了研究报告。

报告称，在目前经济形势下，中央赋予了上海的政策打破改革开放以来的常规套路，那就直接意味着上海自贸区会在较短时间内产生巨大的虹吸效应。

不过，苏州市一名不愿透露姓名的官员介绍，自贸区突破性的政策，他们目前寻求如何与上海自贸区接轨。就如上世纪90年代中央设浦东新区一样，上海周边城市得到了十多年的发展机遇。

自由贸易区

指两个或两个以上国家或地区通过签署协定开放市场，逐步取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，在服务业领域改善市场准入条件，实现商品、服务和资本、技术、人员等生产要素的自由流动。

一线放开，二线管住

对自由贸易区而言，对外称“一线”，对内称“二线”。“一线放开”，是指境外及区内的货物可以不受海关监管自由出入境。“二线管住”是指，货物从自由贸易区出入非自由贸易区要接受相应监管。

负面清单

目前为止，我国对外资的管理一直采用的是《外商投资产业指导目录》模式，在这份由国家发改委和商务部制订的目录中，列出了我国鼓励、限制、禁止外商进入的行业。所有的外商投资和商业投资只能在规定的范围内活动。而负面清单是给不开放的行业和受限制的商业活动列一个清单，明确告诉对方哪些领域和行业是限制或禁止外商活动的。那么，只要未列入名单的就是法无禁止皆可为。