十八界三中全会前瞻：全面推进五大领域改革

2013年10月08日 14:25
来源：《财经》杂志作者：王军

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作者为中国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军

宏观经济分析

只有通过系统全面的改革，才能释放中国经济进一步发展的动力，而顶层设计及其机构不能仅仅停留在理念和思路的层面，需要变成实实在在的、具体可操作的措施

中共十八大之后，中国经济社会发展进入新阶段，站在了新的历史起点上。当前，全球经济仍处于金融危机引发的大调整、大转型之中，中国发展阶段、发展条件也正在发生深刻变化，既存在难得的机遇，也面临前所未有的挑战。中国改革开放已经进入攻坚期和深水区，艰巨性、复杂性前所未有。

即将召开的十八届三中全会，万众瞩目、令人期待，这将是一次顶层设计、系统谋划五位一体、全面改革的重要历史性会议，料将在多个领域会有一系列超乎想象、超出预期的重大突破。

从中期看，推进中国经济持续稳定健康发展，要以处理好政府和市场的关系为核心，加快推进五大领域改革，包括加快经济转型的改革、不断改善民生的改革、促进社会公正的改革、激发市场主体活力的改革、实现生态文明的改革。只有通过系统全面的改革，才能释放中国经济进一步发展的动力，形成新的发展动力机制，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力、开放的推力、区域的合力叠加起来，为打造中国经济“升级版”、创造“中国经济奇迹第二季”提供体制保障。

以系统改革释放发展动力

具体来看，这五大领域的改革应聚焦于以下11个方面：

第一，把行政管理体制改革作为推动全局改革的重要突破口。加快转变政府职能，完善有利于科学发展的行政管理体制和公共权力结构。推进依法行政、建设法治政府，确立人大在立法和对政府监督中的核心地位，充分发挥党、司法机关、社会团体、人民群众以及新闻媒体的监督作用；建立健全行政决策的监督、制衡、评估和责任追究制度；进一步完善公共权力结构，将政府职能清晰界定在制度供给、宏观调控、社会服务、维护市场秩序、公共管理上来，减少政府对微观经济活动的干预，逐步让渡和缩减行政权力，把市场竞争机制能够解决问题的领域交还给市场；建立科学合理的政府绩效评估体系。

第二，财税体制改革是新一轮改革的重中之重。改革的主要方向是：完善预算管理体制，加快形成编制独立、执行高效、监督有力、公开透明、覆盖完整的预算体制，将政府权力装进预算的笼子里，建设有限、高效、服务型政府；合理界定中央和地方事权和支出责任，完善转移支付制度，尽快形成中央与地方财力和事权相匹配的财政体制；推动新一轮税制改革，发挥税收在抑制地方政府投资冲动、提升经济发展素质、完善收入分配关系中的积极作用。

第三，未来金融体制改革应选准七大突破口。现有的金融体制与中国的综合国力和大国地位不相匹配，与实体经济快速发展的需要不相匹配，中国金融体制改革已进入深水区和攻坚期。今后一个时期，应本着放眼国际、放宽准入、放开价格、放松管制、放手发展、严控风险的基本原则，以七个方面的改革为突破口，加快推进金融体制改革。

一是以构建多元化、多层次金融供给为突破口，建立与实体经济需求相适应、相匹配的金融组织和金融服务体系；二是以加快推进利率、汇率市场化进程为突破口，建立充分发挥市场配置资源基础性作用的资金价格形成机制；三是以提高人民币跨境使用和国际市场认知接受为突破口，有序实现人民币资本项目可兑换，稳步推进人民币国际化；四是以改革和完善金融调控机制和金融监管体系为突破口，建立高效、稳健服务实体经济的金融管理架构；五是以推进资本市场改革与创新为突破口，建立有利于推动资本形成、促进资本市场持续健康发展的体制机制；六是以防范化解财政金融领域存在的风险隐患为突破口，建立健全维护金融稳定和安全的体制机制，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线；七是以化解外汇储备不断积累和有效利用的难题为突破口，全面提升中国在全球范围内优化配置资源的能力。

第四，尽快推出收入分配体制改革的实施方案。从根本上理顺国民收入分配关系，提高居民收入水平。深化工资制度改革，健全和规范资本、技术、管理等要素参与分配的制度，加快完善再分配调节机制，规范收入分配秩序。

第五，加快推进城乡二元体制改革。革除城乡二元体制，创建适应城乡一体化发展要求的农村土地制度，支持和推动资源要素向农村倾斜，促进城乡融合发展。加快推进农村土地管理制度改革，坚持和推动要素资源向农村倾斜，加快推进城乡基本公共服务均等化，保护农村劳动力进城后的各项权益，城镇化和农业现代化建设双轮驱动。

第六，进一步深化国企改革。完善公司治理结构，加快解决管理层级过多、运转效率不高等问题。把国有企业真正推向市场，根据行业的经济技术特征，对目前垄断经营比较突出的石油、电力、电信、民航、铁路、银行、矿产资源等行业，分门别类进行市场准入改革。国有资本要重点转向公共领域，真正落实鼓励非公有制经济发展的政策措施。

第七，构建支撑经济发展的资源要素体制机制。随着国内外形势的变化，“资源要素驱动型”发展模式已到尽头，但无论是两个“翻一番”、城镇化还是美丽中国，都必须解决国内日益增长的能源资源需求保障问题。

要统筹好能源、矿产、水、土地等战略性资源要素与生态环境协调发展，创新体制机制，把经济增长建立在资源可接续、生态可承载的基础上，实现资源要素的合理开发利用。要把保护和改善生态环境放在治国理政的优先地位，力争在新一轮低碳经济、循环经济和绿色发展的国际竞争中，走出一条以人为本、人与自然和谐相处的发展道路。

为此，应加快推进资源性产品价格改革，建立资源环境产权制度、环境与发展综合决策机制、资源要素市场体系，建立有利于生态文明建设的考评机制，深化资源环境行政管理体制改革，建立生态环保技术创新机制。

第八，完善社会保障体制改革。完善社会保障结构，确定合适的保障水平，着眼长远战略，进行系统设计，构建公平合理、可持续发展的保障模式；完善资金筹集机制，建立社保资金保值增值机制，妥善解决历史遗留问题，构建充足、稳健、持续的投入机制；健全社会保障法律体系，逐步实现法制化管理，进一步改革完善社会保障管理体制，建立统一的社会保障信息系统，转变和加强社会保障监管制度，建立健全规范科学有效的管理制度；加强公共服务能力建设，充分发挥社会力量和社会组织的作用，加强社会公共服务体系对社会保障的支持作用。

第九，完善与创新社会管理体制改革。改革和健全社会体制，创新社会管理方式，建立社会自我完善、自我治理、自我发展的社会文明建设的长效机制。加快推进政社分开，合理确定政府与社会组织的职能界限，提高社会公共服务水平，保护人民群众的合法权益。

第十，加快科技创新体制改革。真正确立企业在技术创新中的主体地位，彻底解决科研与经济“两张皮”问题，激发全社会创新激情和动力，加快建设创新型国家。抓紧研究制定新一轮国家创新战略，破除科研、教育领域的行政化痼疾，在整合创新资源基础上改善创新管理体系——大力实施国家知识产权战略。

第十一，深化对外开放体制改革。加快完善适应国际经济新特点新趋势的体制机制，实施更加积极主动的开放战略，不断提高中国参与经济全球化和区域经济一体化的竞争力。加快推进“走出去”战略，积极参与全球经济治理和区域合作，加快实施自由贸易区战略，积极与主要贸易国和地区开展自由贸易区谈判，争取中国在国际贸易中的更大权益，进一步提高外资利用水平。

做实中央财经领导小组

为顺利完成上述改革，还要有一个重要的组织保障，需建立一个跨部门、超行政任期与大国地位相匹配的高层级、权威性顶层设计机构，以及相应的、国家级主导改革的协调机构和智力支撑体系。

当前，尽快建立中央层面、超脱部门利益、跨行政任期的改革顶层设计机构，是以转变发展方式为主的改革处于重要历史机遇期的必然要求，是改革进入重大利益关系协调的关键时期的必然要求，是新阶段继续推动全面改革开放的必然要求，是为未来30年“建章立制”的必然要求。顶层设计及其机构不能仅仅停留在理念和思路的层面，需要变成实实在在的、具体可操作的措施。

从组织上看，可以考虑做实现有的中央财经领导小组及其办公室，增加内设机构和人员编制，汇集国内各方面高素质的顶尖专业人才，中央给予充分授权，使之具有权威性、超脱性，成为受党中央直接领导、独立于行政部门的专门机构，成为类似于美国国家经济委员会或美国总统经济顾问委员会那样的最高层级改革顶层设计机构。

这一顶层设计机构的主要任务或职责有三个方面：

第一，这一机构专司负责或组织对国家经济、社会、外交、文化、生态等领域有关重大战略和重大决策，进行全局性、长远性、跨部门的统筹设计；

第二，这一机构需统筹协调全局利益和部门利益、中央利益和地方利益、政府任期政绩要求和国家长远发展之间的关系，将部门利益、地方利益和政府任期政绩考核纳入国家长远发展和全局战略中进行考量；

第三，这一机构应通过购买民间智库的各类研究成果来获得长期稳定高水平的智力支持。独立性、多层次、多类型民间智库与中央层面改革顶层设计机构互为补充、密不可分，相互促进、相得益彰。