渣打：十八届三中全会或实现土地政策改革突破

2013年10月08日 14:42
来源：财经网作者：王志浩

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10月8日，渣打银行首席经济学家王志浩撰文称，2013年11月份即将召开的第十八届三中全会可能实现土地政策改革的突破：即中央政府或将进一步放开农民直接转让集体土地使用权，该项政策可能首先在小范围内试点，工业用地价格将因此上涨，农民土地补偿金也会增加。而土地成本变化对房地产项目的影响仍未可知。

王志浩预期，新的土地制度改革方案将放松对农村建设用地使用权流转的规定，允许村集体（在严格限定的条件内）直接出售农村建设用地，而不必再通过征地程序。该政策仅适用于农村建设用地，耕地不在此列。对中央政府而言该项政策的优势在于有望缓解民生紧张，同时有望增加农民收入。另外有消息称国土资源部整体上对这一改革持赞成态度。

但他认为在短期内，新一轮土地制度改革取得突破有限，其影响也将是有限的。随着试点范围不断扩大，影响也将逐渐扩大。

新土改方案路径图

尽管如此，新土改方案仍存有争议。中央领导层在土地改革上的立场仍未可知，但可以明确任何土地改革都将会循序推进。因此，如果新的土改政策得以落实，渣打银行预期可能会遵循以下几个条件：

第一、新的农地使用权流转改革方案或仅限少数试点地区，诸如苏州及深圳等已推行农村建设用地流转试点项目的地区。由于政策支持力度不够，上述试点地区的农地流转改革未能进一步深化。

第二、农地流转之后的土地用途或将受限。《经济观察报》报道称如果某一地块已用于工厂建设，可能将不能再用于住房或商铺房建设，只能用于继续用于新的工厂建设。

第三、更为严格的土地流转制度改革方案可能会制约乡镇企业和农业合作社目前作为商业用途的农村建设用地的进一步政策。此外，还可能要求每一笔农村建设用地使用权流转包含股权注入、并购、拥有土地使用权的企业的破产和出售机制，继而才允许土地的流转。这样的框架能在新的基础上绕开农地流转的法律障碍。

此外，还有其他一些问题需要解决。例如，当前缺乏基础设施建设的明确机制；地方政府通常将道路及公共设施建设作为土地二次开发进程的一部分。而村集体通常以土地流转所得资金雇佣劳力进行基础设施建设。对此，也有分析人士指出农村建设用地流转征税缺乏制度框架，同时在土地流转过程中对于农民的法律权利无保障。新一轮土改的反对者主张在制度框架完备之后再推进改革。而改革的支持者则认为土改步伐已滞后太久，应当立即推行新一轮改革，同时加强配套的法律及财政体系建设。

中共中央早已明确指出农村土地改革的大方向。但2008年召开的第十七届三中全会比较令人失望的一点在于，全会所提出的有效整合城乡土地资源、鼓励农村土地市场化流转、限制强制征地等政策方针未能取得有效实施。

新一轮土地制度改革的支持者对土地价格异议较大。当前，地方政府通常将土地免费出让给在当地投资建厂的工业企业，这是地方政府谋求在未来获得属地内企业税收收入的惯用手法。但这种免费土地也是造成众多空置工业区及土地浪费等问题的根源所在。因此，新一轮土地制度改革也被看成是中央力推提高制造业投入成本（以及能源与水电成本）的重要组成部分。提高投入成本是提高生产力的重要方式之一。

新土改潜在影响

渣打银行称，十八届三中全会上新一轮土地制度改革取得突破的可能性较小。但改革的点滴推进仍将受到欢迎，因为这将打破当前地方政府在土地征收及出让的垄断地位。若改革试点得以推广，村集体将在农地的开发上拥有更大的话语权，农民得到的土地补偿金也会有所增加。这或许也是改革者的意图所在，即体现出农民对所承包土地的使用权。这将减少目前在土地二次开发中存在的特权乱用等弊端。

新一轮土地改革的基础性工作之一是农村集体土地所有权确权，简单地说，确权就是将经过依法依规登记的集体建设用地使用权和宅基地使用权证办法给使用权人。确权及土地所有权证的发放也意味着对农民土地使用权的认可，农民据此可出租具有使用权的土地。目前，各省的确权已先后进入收尾工作。

在短期内，新一轮土地制度改革取得突破有限，其影响也将是有限的。随着试点范围不断扩大，影响也将逐渐扩大。具体影响或将含以下几点：

第一、工业用地价格将上涨，整体来看这是好事。

第二、住房土地价格或许也将受到影响，但由于这类土地相关的房地产市场已经存在，我们认为。对房地产低价的影响应该不大。事实上，房地产土地价格或许还会下降。理论上，房地产开发商或许能够直接与村集体协商土地价格。

第三、地方政府财政将因此受到冲击。地方政府或许需要对这类土地交易行为制定出一个合理的税收水平。

第四、征地流程或许需要做出调整，纳入村集体出售农村建设用地的新的权利。

第五、农民直接转让土地使用权或将显著抬升工业区建设成本，目前这类土地通常免费提供给来到当地投资建厂的企业。

鉴于各方在如何解决中国长期存在的土地开发低效率以及对农民补偿不足等问题上的激烈争论，不太可能推出激进的改革举措。这也就意味着新一轮土地改革的成效需要一段时间才能显现。尽管如此，我们仍寄望十八届三中全会能为土地市场化改革敞开大门。