上海自贸区烧热长三角外界担忧虹吸效应

2013年10月10日 04:06
来源：时代周报作者：黄金

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上海自贸区烧热长三角—外界担忧虹吸效应专家盼地方深化改革

国庆长假之前的倒数第二个工作日，9月29日，“中国（上海）自由贸易试验区”和“中国（上海）自由贸易试验区管委会”正式挂牌的同时，自贸区总体方案公布，并披露了首批55项政策细则，而《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》也在10月1日正式实施。

与此同时，由上海社会科学院部门经济研究所所长杨建文牵头进行的《上海自贸区建设对南通产生的影响及应对举措—以海门为例》很快就将摆在南通市相关领导的桌前。

自贸区背后的博弈

在自贸区的揭牌仪式上，有一位不是来自中央部委，也非上海方面的官员，而是来自中国生产力学会的王茂林。上海金融办的相关人士称，上海自贸区最早的设想即来自一份中国生产力学会的报告，2009年，生产力学会的自由贸易区研究课题组来上海调研，并且在2009年12月撰写了《上海浦东新区建立自由贸易区研究》，得到国务院主要领导的高度重视，并获得多位领导批示。

时代周报记者查阅到了该报告的摘要论文，文中指出了在中国建立自由贸易区的迫切性，以及必须先行“试点”的操作手段，并提出了将首个试点设立在上海浦东的构想。内容与现今的方案总体一致。不过在文章任务要求一栏中，时间截点为“在2010年之内建立我国第一个自由贸易区”。

商务部曾积极向中央上报方案，但此后未获明确意见，据悉，当时各部委态度不一。可以想见，在三年之前，关于自贸区的种种构想已经基本成形，但未能成功推出。

而在此期间浙江省内的宁波、舟山两地就已经提出过这方面的申请。2013年1月，国务院正式批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》中，提出条件成熟时探索建立自由贸易园区，也在一时间成为亮点。

周边地区谋“对接”

而自贸区试点最终花落上海之后，根据杨建文的观察，除了自己承担调研课题的南通之外，对于自贸区的关注，又以苏州昆山、宁波、舟山最为积极。“有些地方，如宁波、昆山是很有压力的，这种压力除了原先区域之间固有的竞争关系之外，还在于对于自贸区本身究竟产生什么影响把握不住。”他告诉时代周报。

2013年7月3日，上海方案刚获国务院通过，江苏省委研究室等机构在第一时间向江苏省委政府递交了研究报告。报告称，在目前经济形势下，中央赋予了上海的政策打破改革开放以来的常规套路，那就直接意味着上海自贸区会在较短时间内产生巨大的虹吸效应。

而紧接着在7月16日、17日，上海市党政代表团专程考察江苏，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在两地交流会上，明确表示值此发展的关键时刻，“上海要与江苏开展更紧密的合作，携手发展共赢。”

而在这次江苏之行中，南通正是上海市党政代表团访问首站，足显两者之间关系密切。

“靠江靠海靠上海”是南通市的显著区位特征，因此如何利用区位优势，更好与上海接轨一直是南通市领导层关注的重点之一。

今年年初，南通市政府已经有所行动。由当地领导班子和专家组成员组成的项目研究组在2013年年初已经形成项目报告，并邀请上海社科院相关专家进行论证，杨建文也是参与专家之一。8月南通方面又委托杨建文所在的团队再次进行《上海自贸区建设对南通产生的影响及应对举措——以海门为例》项目调研，因为上海社科院在海门有一个研究基地，因此将海门列为此次先期考察重点。

不仅是江苏，在浙江，宁波、湖州、嘉兴等上海周边的城市一直在做对接自贸区的内部研究。

虽然杭州没有形成研究报告，但杭州市对接意愿并不低，不久前杭州就对接上海自贸区还专门召开了专家座谈会。

自贸区“虹吸资源”之忧

在挂牌仪式当天举行的说明会上，上海市政府副秘书长、上海自贸区管委会常务副主任戴海波曾表示，将鼓励跨国公司在上海自贸区内建立亚太总部，并培育贸易的新型业态，在此前公布的首批入驻自贸区的名单中，有包括中国银行、工商银行、交通银行、浦发银行在内的8家中资银行和花旗、星展两家外资银行，足见金融机构的热情。此前甚至一度有招商银行欲将总部迁往上海自贸区，深圳政府积极斡旋的说法传出。

而与之对应的大环境是，长三角地区包括苏州、宁波、南通等在内的城市群正面临着经济结构转型和产业升级的关键阶段。遭遇上海自贸区对高端制造业、现代金融业、外贸业、物流业的吸引，着实让地方颇为紧张。

在南通一次讨论会上，南通市委党校教授季建林担忧，上海自贸区可能会打乱区域正常的产业转移梯度和秩序，促使南通近些年来极力打造的一些已成规模的高端制造业包括高端服务业流入自贸区，这将对南通产业结构的调整、总部经济的发展以及综合保税区发展空间的拓展产生较大压力。这也意味着可能地方GDP、进出口贸易额和税收的同时损失。”

在昆山，上海自贸区可能带来的影响已成为政府部门议论的热点。昆山方面最担心的是上海自贸区的设立可能会削弱今年2月份刚刚获得国务院正式批复的《昆山深化两岸产业合作试验区》的意义。在此批复中，国务院赋予昆山与台湾产业合作领域8个方面的优惠，如在两岸金融方面，台湾金控企业可以与地方合资成立证券公司，花桥可以人民币兑新台币结算，而随着上海自贸区在外资领域开放，尤其是人民币资本项目自由兑换的推开，昆山的优势将不明显。

昆山花桥管委会主任助理卢斌公开表示担忧：“考虑到成本尤其是币种利差，企业肯定会将贸易和物流放到上海。说得严重些，我们费尽心思争取到的政策可能会流产，再往深处说，这个两岸试验区可能就没有意义了。”专题会议也多次研讨。花桥经济开发区是昆山培育现代服务业的重点区域，目前体量还不大，但近两三年来年均增速达到30％以上

杨建文认为：“此前一段时间确实能够感觉到来自地方上的紧张气氛，有很大一个原因是源于‘未知’，此前关于上海自贸区种种猜测说法不一，方案和细则迟迟没有公布。事情本身的不确定形成了一种压力，因为吃不准，就会有不同程度的担忧。”

从正式方案中外界关注的关于自贸区税费上的政策优惠比如15%的企业所得税没有出现，上海财经大学现代金融研究中心主任丁剑平教授对时代周报指出：“税收优惠等不是自贸区的核心，他们搞错重点，关注错了重点。上海自贸区真正吸引的是跨国公司的财务中心，因为资金在各地分散成本高，而对于区内的企业来说，凡是涉及同样的人民币业务，他们可以选择离岸和在岸金融衍生品中效率最高的一种，通过金融创新来降低成本，在进行账户资金结算和清算时，也更能将资金链盘活，这对地方是影响不大，因为只要生产、服务和运营还在地方，那么增值还是留在地方，并不影响财税收入。”

此前曾参与上海自由贸易试验区总体方案设计工作的上海财经大学国际贸易系副主任、上海自由贸易区研究中心副主任陈波也告诉时代周报，上海自贸区设立的目的重在制度改革试验与可复制性，不在于招商引资，所以对周边开发区外资的吸入作用不会太大，地方不必过度担忧。

热土不止28平方公里

自贸区目前其只涵盖4个海关特殊监管区域总共28.78平方公里，空间上还可以扩展。据杨建文透露，目前自贸区内已注册5万多家企业，80%的面积已经饱和。

未来如果自贸区有二期、三期的扩容计划，临近的昆山花桥、宁波北仑港等周边城市的工业园区都可能是扩容方向。

此前，由于园区内面积有限，随着开发率的不断提高，土地资源瓶颈、环境承载力、劳动力成本等矛盾突出，外高桥集团曾进行过一次外部扩张：2008年与启东市人民政府签订战略合作协议，共同开发建设上海外高桥集团（启东）产业园。这座总规划面积约5.33平方公里、合8000亩的产业园就坐落在启东滨海工业园内。自贸区地皮始终有限，

正因为如此，杨建文等研究者对于自贸区和上三角周边地区关系持有乐观态度，他们认为自贸区真正的改革内核、制度创新与外界并不存在一道“铁丝网”。

“浙江经济外向性很强，但是单边的，出多进少，不是大进大出的格局，港口经济不能充分发挥出来。如将长三角区域形成一个统一的市场，在产业链上进行布局，将促使长三角的分工更加精细。“杨建平认为，“自贸区就是中央给的一个大方向，一旦是里面有路子走通了，其他地方可以立刻做起来，就看敢不敢，肯不肯。再说长三角很多地方已经有了很多先发优势了，舟山的新区、昆山的两岸合作区都是可以有所动作的。”

地方政府“复制”的意愿

“真正的难点正在于‘制度’的推广。”丁剑平提出，他预期，区内的改革可能将呈现这样一个态势：先是产品，再是制度。比如某一个金融产品在区内做通了，试验成功，那么就可以在区外进行产品的复制，一个监管的流程走通了，这个制度在区外也能复制。

“自贸区真正难的不是在区内，而是如何推到区外，如何在区外进行复制，制度的复制肯定是受阻力的，现在（这些地方）好像要抢着做，可能以后都不肯做了。”丁建平进一步指出， “这个复制的过程实际上就是一个克服阻力的过程，一个攻坚某些利益垄断的过程。复制到地方去，必然要触及某些金融机构和地方政府的利益，要看地方政府是否有愿意，比如简化程序、比如合并机构。”

在上海自贸区方案所列的9项主要任务中，探索建立负面清单管理模式被排在第三。9月30日，上海自贸区负面清单出炉，涉及制造业、建筑业、金融业、房地产业等18个行业门类，共有190条外商准入特别管理措施。商务部研究所高级研究员马宇将此次清单中的190条逐条与《外商投资产业目录》进行比对，发现并无实质突破，甚至还新增了一些行业管理规定。

而此次上海自贸区强调的制度创新中的重要一点，即对于负面清单之外的外资项目，由审批制改为备案制，而在马宇看来，恰恰很多实质上的、业务上的具体项目还卡住了，很多有投资价值的项目都在负面清单里。

此次负面清单由上海市政府制定，国家发改委和商务部指导。“上海作为地方政府，无法做到在行业准入上实现真正突破。上海方面制定出来之后，还是一样要拿到中央各个部门核准，政策制定模式决定了负面清单无法突破现有的外资限制。”马宇对时代周报表示，“自贸区现有的措施是否优越到足以改变各地现有的竞争格局，仍然存疑。能否提供给企业有吸引力的环境，才是地方政府现在要考虑的问题。”