美政府“关门”：祸起医改殃及外贸

2013年10月10日 04:18
来源：时代周报作者：张子宇

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本报记者张子宇实习生罗晓彤

“美国政府关门了。”几乎和中国的国庆节同时，世界第一大经济体因为两党在议会的对峙而导致联邦政府的非核心部门关门。对于专业的经济学和政治学研究者来说，这个事件的发生并无太多意外，历史上也有多次前例。但其还是在世界舆论当中引发了很大的震动，特别是许多被热门景点拒之门外的外国游客，实在难以理解“为什么政府也会关门？”

尽管所谓美国“政府关门”这个说法并不能反映实权的全貌，“关门”，或者说更确切的术语是“政府停摆”（Government Shutdown），只是有限度的，限于非核心部门的。但正如蝴蝶效应一般，从动物园的大熊猫到中国深圳的外汇炒家，都在被这次事件改变着，影响着。而背后反映的美国债务危机和即将到来的国债违约疑问，才是真正值得警惕的危机。

缘起奥巴马医改

2013年10月1日，本来应该是美国联邦政府的2014财年的开始，由于美国民主、共和两党尚未解决新财年的政府预算分歧，导致了现在所谓的政府关门一事。

“公务员们不干活”的法律和制度基础是1921年预算与会计法案及1974年美国国会预算暨截留控制法案。这些法案要求任何全权预算支出（discretionary spending）必须通过相应的年度政府岁出预算案（appropriation bill）的支持方有效。在岁出预算案因故延迟的情况下，政府可通过持续决议案（continuing resolution）对预算进行授权。若两者皆未能按时颁布，即称作出现资金缺口（funding gap）。1981年，时任司法部长本杰明希弗莱蒂对反超支法案（Antideficiency Act）进行了诠释，要求当资金缺口出现时，关闭受影响的机构与服务，亦即开始政府停摆。

政府关门的直接原因看似是两党谈不拢2014财政预算，但关键在于两党围绕奥巴马医改法（Obamacare）的博弈。这项2010年制定的医疗改革，主要条款受到保守的共和党的强烈反对。9月29日，众议院共和党人还否决了一项医疗器材税，该税旨在帮助为依法扩大医保覆盖范围提供资金。

在这个过程里，共和党曾试图做一次妥协，或者理解成一次小小的花招。在9月29日，共和党人们众议院投票通过了一项议案，决定为联邦机构提供运营资金至12月15日，但这里有一个条件，就是要求延迟一年实施“奥巴马医改方案”。这个花招的背后推手是共和党内部较为极端的派别茶党（Tea Party）。

保守派领袖、众议院共和党议长约翰博纳(John Boehner)宣告，现在是“我们”为了美国的预算而“站起来斗争的时候”。博纳表示，除非奥巴马政府愿意在医保和其它议题上作出让步，否则众议院中的共和党多数将不会通过给政府拨款或提高举债上限的议案。

民主党自然不会轻易跳进茶党的圈套里，参议院中的民主党人立即表示，众议院通过的议案是不可接受的，白宫也表示，总统将否决该议案。

9月30日，共和党主导的众议院和民主党主导的参议院举行了一系列的投票，但到了午夜，双方的分歧仍然如一天之前那样深刻，即如果“奥巴马医改方案”不延迟，众议院中占多数的共和党人便拒绝通过一项短期的预算案。最终回天无术，美国政府因为没有预算，只能“暂时关门”。

政府停摆，游客叫苦

从10月1日开始，美国政府关闭许多机构和功能，开始了“关门”的状态。不过，这并非意味着美国已经陷入无政府状态，事实上，街上的警察照常执勤，邮局正常开门，退休金领取者也不会断绝收入来源，飞往美国的客机照样可以接收到航空管制员的信息，庞大的全球美国军事力量依然可以随时出战。此外，由于美国宪法第二十七修正案规定议员不能修改自己的工资，因此国会议员的薪水也不受影响。

主要受到影响的是政府的非核心部门。军队、边防、公共安全等核心部门运作不会受冲击。在关门状态下，具体哪些部门需要关闭等细节将由美国行政管理和预算局决定。受到影响的所谓非核心部门包括国家公园、博物馆、联邦政府建筑物和联邦政府的部分服务（如护照办事处）。目前美国联邦政府有文职雇员超过200万，现役军人约140万，其中大概有80万-100万雇员被迫接收无薪休假。另外联邦法院的庭审可能会延期，部分公立医院的接诊也会受到影响。

从以往的历史经验来看，美国政府出于自己的考虑，会故意优先关闭受欢迎的联邦机构和服务，如国家公园和图书馆，以增大政府关门对民众的心理影响，这种策略被称为“华盛顿纪念碑综合征”。1969年政府停摆的时候，国家公园管理者小乔治哈佐格首次关闭了受欢迎的华盛顿纪念碑和大峡谷国家公园。遭到民众的批评，小乔治哈佐格也因此被解雇。

由于受到影响的主要是非核心部门，所以在这种情况下普通美国人的生活并没有遭受太大冲击，多位在美定居的华人都告诉时代周报记者，目前生活没有受什么影响。

相比于美国居民，“华盛顿纪念碑综合征”的主要病患者是旅游者，特别是大量利用国庆假期赴美旅游的中国游客。他们在林肯纪念堂、大峡谷国家公园前面望景兴叹，抱怨不已。根据美国旅游协会(U.S. Travel Association)的信息，中国是美国入境旅游增长最快的市场之一。每个月前往美国旅游的中国游客超过10万人，去年全年有150万中国游客赴美旅游，较上年增加35%。

中国一家大型国有航空公司的空乘梅茜就有点无奈，虽然她并不明白政府关门是怎么回事，但对于年轻小姑娘来说，每一次跨越太平洋之旅，都意味着一次旅游放松之行。但现在民主共和两党的争议让这份心情暂时泡汤了。“刚刚飞过美国，但很多景点都没法去了，公司也不建议现在出去玩，还是等他们政府的事情解决了再说吧。”梅茜对时代周报记者说。

这种情况下美国旅游业无疑会遭到重创，加州天普市旅行社Lion Tours USA的总裁Daniel Shen诉苦，所有的旅游团名额都在一两个月之前就销售一空。结果所有的国家公园和旅游景点都关闭了。对于很多中国人来说，这是一辈子就那么一次的度假，因此这种情况让人非常难过。

“我们不停地改变行程、重新包租巴士。每天我们都接到反馈说，客人抱怨不已。10月1日政府关闭后，在优胜美地国家公园(Yosemite National Park)等景区，人们马上就被拒之门外—或者更糟糕的是被要求离开。这是很大的不便，因为这一地区没有其他显而易见的替代选择。”Daniel Shen说。

美国旅游部门官员尤其担忧的是给失望的中国游客留下坏印象。美国旅游协会政府关系部门副总裁恩戈(Patricia Rojas-Ungar)说，在中国这个假期期间美国联邦政府的关闭传出了这样一个信息，那就是美国政府会关门歇业。中国游客有众多选择，而美国旅游行业近几年都在努力致力于向中国宣传美国旅游市场，政府关闭可能会令这些努力付诸东流。

外贸受到停摆冲击

美国政府停摆对于经济的影响目前尚无法预测，在深圳的外汇投资者郑志锐告诉时代周报，他现在不用熬夜了，因为许多过去深夜公布的经济数据现在都暂停了。

“政府停摆总体来说没有太大影响，可能很多外汇和债券交易的工作还轻松了些，因为过去他们可能要紧跟美国政府公布的一些信息。接下来的债务违约问题可能会更令人关注些。”香港一家国有大型银行的债券交易员王生对时代周报表示。

如果政府停摆持续，经济肯定难以避免被波及，美国股市已经作出回应，标准普尔指数下跌逾9点，而道琼斯指数下跌逾0.6%。

各种怨言也从美国的外贸部门传来，美国进出口商协会(American Association of Exporters and Importers)总裁Marianne Rowden称，情况十分混乱。她说，贸易活动涉及到包括EPA、美国农业部(Department of Agriculture)和美国商务部在内的40多个政府机构。

美国国家环境保护局(Environmental Protection Agency，简称EPA)表示，美国的杀虫剂进口已经全面暂停。杀虫剂进口必须经过EPA批准，但该机构90%以上的雇员已经放假。根据EPA的资料，美国每年的杀虫剂支出约为120亿美元，其中15%左右依赖进口。

物流和清关公司Janel World Trade Ltd.的首席运营官Vincent Iacopella表示，未来几周将有大量进口杀虫剂到货，现在还没有一个解决方案。他说，如果无法解决问题，杀虫剂将滞留在海运码头、铁路堆场或仓库中。

钢材进口也受到波及，宾夕法尼亚州的钢材经销和贸易商Delaware Steel的总裁Lisa Goldenberg表示，钢材滞留在巴尔的摩和新泽西州纽瓦克的清关仓库中，等待入境许可。

另外还有一些美国科技公司由于不能获得美国商务部(Department of Commerce)的出口许可而无法交付海外订单。最大的电脑芯片生产设备制造商之一应用材料(Applied Materials Inc., AMAT)发言人Kevin Winston表示，公司认为，例行的出口审批程序受阻可能影响该公司向某些市场发货的能力。

同时在亚拉巴马州，货运公司Titan Transfer Inc.无法将一批家具木材从仓库中运出进行出口，因为这批货物还需要获得美国农业部下属的动植物卫生检验署(Animal and Plant Health Inspection Service)的批准，以确保木材没有受到病虫害侵袭。董事长Tommy Hodges抱怨，检验人员都没上班，至少他找不到人。

“华盛顿政客根本不了解国内普通民众的遭遇，他们生活在自己的世界中。”Hodges批评。

据高盛经济学家估算，按上世纪90年代中期的停摆经验判断，如果政府停摆一周，将给美国经济造成80亿美元的损失。美国穆迪分析公司首席经济学家马克赞迪给出的答案较为严酷。，如果发生为期两周的政府停摆，将会使得第四季度美国经济增长率减少0．3个百分点；如果长达三至四周，则会拖累经济增长率多达1．4个百分点。

这些混乱目前还只在小范围里，但可以想象如果一直持续下去，美国经济难免硝烟四起。分析人士普遍认为，政府临时关门不会持续太长时间，随着政府关门时间加长，民怨会越来越大，民意压力会最终逼迫国会两党达成妥协。

相比于动物园和博物馆关门，美国即将带来的财政违约危机更让外界担忧。白宫有风声透露，奥巴马总统不会改变拒绝与国会共和党人谈判的立场。如果双方一直都谈不拢，美国将在10月17日达到举债上限，带来违约的威胁。

对于美国方面围绕预算和举债上限的政治僵局，中国作出首个官方回应。中国财政部副部长朱光耀在一个媒体吹风会上表示，中方已表明其对华盛顿政治僵局的不安。“美国在中国有大量直接投资，中国更持有巨额的美国国债。因此我们自然关注美国财政僵局的发展状况，理所当然地提出美方要确保中国对美投资的安全性的合理要求。”朱光耀指出

作为美国最大的债主，中国有充足的理由向美国施压，美国财政部数据显示，截至2013年7月，中国持有1.28万亿美元的美国国债，而实际数字可能更高。另外一大债主日本也难以无动于衷，日本财务大臣兼副首相麻生太郎重申，任何拥有大量美国国债的国家都必须考虑美国债务上限不能及时上调的后果。他预计债务上限问题将在10月17日之前得到解决，但他补充说，像日本和中国这些拥有大量美国国债资产的国家都面临类似的风险。

政府关门美国“见怪不怪”

本报记者张子宇

尽管外界议论纷纷，但是专业人士并没有暴露出很大的危机感。除了普遍坚信这只是党争的正常现象，很快就会恢复正常外。也和美国历史上早有多次先例有关。一言以蔽之，对美国人来说，其实政府关门也是见怪不怪了。

自美国国会预算程序于1976年正式执行以来，美国政府一共停摆过18次。就在1976年当年，总统杰拉德福特以支出超出控制为由否决了向美国劳工部与卫生、教育及福利部提供资金的议案，导致政府部分关闭。

之后卡特成为总统后，政府关门进入“高发期”。第一次是在1977年的9月30日到10月3日，民主党控制的众议院支持一项规定“除非母亲生命受到威胁，否则不以医疗补助支付人工流产费用”的禁令。与此同时，民主党控制的参议院却支持以医疗补助支付由强奸或乱伦所致怀孕的人工流产。女性和生育问题过去一向是美国两党的主战场，这次就导致政府部分关闭。为争取更多时间谈判，两院随后达成一项提供资金至10月31日的临时议案。

“人流”争议的余波不小，到了10月31日，卡特签署了另一份临时协议。然后到了11月，临时议案再次失效。11月30日到12月9日，美国政府又关门了。两院最终同意，以“医疗补助支付由强奸或乱伦所致怀孕，以及母亲生命受到威胁时的人流费用”。

1978年9月30日，卡特总统以浪费为由否决了一项向公共工程拨款的议案，以及一项国防议案。这次闹哄哄的停了18天。

1979年9月30日国会依然不消停，除了参众两院继续就人流问题大战之外，众议院还不顾参议院反对推行一项对国会议员及资深公务人员加薪5.5%的议案。结果就是美政府一直关门到10月12日。

美国历史上评价不高的卡特下台了，取而代之的里根在历史书里被认为是很重要的总统。但在他执政期间美国政府关门简直是家常便饭。1981年里根称其将否决任何“不满足他提出的84亿美元减赤方案至少一半”的议案。共和党控制的参议院通过了一项符合其期望的议案，但民主党控制的众议院却希望能够减少更多国防赤字以及控制对国会议员及资深公务人员的加薪。最终妥协而成的议案与里根的要求相差了20亿美元，里根以此为由否决了该议案并关闭了联邦政府。随后一项持续至12月15日的临时议案给了国会足够时间解决问题。

1982年政府干脆关门了两次，第一次比较好笑，这次只关门一天，理由是国会因聚餐推迟一天通过预算案。

但同年12月的情况就比较复杂了，参众两院都希望增加公共建设投入以创造工作机会，但里根总统却誓言否决任何相关议案，国会还反对向“和平卫士”导弹提供研发资金。政府停摆最终在国会放弃了其公共建设计划后得以解决，但里根也被迫放弃了向“和平卫士”与“潘兴”导弹提供研发资金。里根还签署了向法律服务公司提供资金的方案，以交换国会同意对以色列提供更多援助。停摆从12月17日持续到12月21日。

1983年，民主党控制的众议院试图提升教育支出，同时减少国防与对外援助支出，这遭到了里根的反对。结果政府从11月10日开始关门了4天。此后国会降低了其提升教育支出的要求，同时同意了对“和平卫士”导弹研发的资金补助。但国防与对外援助支出最终得到削减，此外国会还成功的通过了对在联邦野生动物保护区进行石油与天然气租赁业务的禁令，以及不得以政府雇员健康保险支付人流费用（母亲生命受到威胁除外）的议案。

1984年9月30日到10月3日的停摆是因为国会希望预算案能涵盖一项遭到里根反对的水利计划。双方最终未能达成协议，仅通过了一项延长资金供应三日的临时议案。然后临时议案到期后，政府再次陷入关门，最终国会放弃了前述的水利及一项民权法案，而里根得以保留其犯罪打击计划。

神奇的是1985年竟然平安无事，但在1986年民主党控制的众议院与里根在多项问题上产生分歧，共和党控制的参议院强制让政府在10月16日到18日之间关闭。结果众议院不得不放弃了其大部分要求以换取对其提出的福利计划的支持，以及对出售国营联合铁路公司的让步。

1987年，里根开始走下坡路，参众两院都被民主党控制，其反对向尼加拉瓜反政府武装提供援助，同时要求美国联邦通信委员会贯彻其“公平原则”。双方达不成协议，12月18-20日美国政府关门，最终民主党在“公平原则”问题上作出让步，换取“仅仅向尼加拉瓜反政府武装提供非致命性援助”。

1990年美国进入了老布什时代。“减赤”取代了人流、冷战、人权等成为美国府院之争的主流。老布什誓言否决任何不包含减赤方案的持续决议案，国会的一项议案因此遭到否决，结果导致政府关门。最终国会还是通过了一项包含减赤方案的持续决议案。

1995年，时任总统的比尔克林顿同样面对参众两院都由对手——共和党控制的局面。他否决了一项由共和党控制的国会的议案。导致11月13-19日的政府停摆，最终双方通过了一项持续四周、保持原资金供应75%的临时决议，克林顿并认可了一项长达七年的预算平衡方案。

到了1995年12月16日，共和党要求克林顿的7年预算平衡方案基于美国国会预算据所提供数据，而非美国行政管理和预算局所提供的数据进行设计（后者给出的统计数据更为乐观）。克林顿拒绝了这一要求。这次关门一直持续到1996年1月6日，是美国历史上唯一一次“跨年政府关门”。根据美国国会研究所的数据显示，这一次关门给美国造成了超过14亿美元的经济损失。