美国预算僵局：一场有惊无险的贴线博弈

2013年10月11日 02:06
来源：21世纪经济报道作者：苏亮瑜

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最近美国会两党再次在2014财年联邦政府财政预算案和提高债务上限问题上狭路相逢，致使联邦政府在18年后再次陷入关门尴尬。

这次财政预算僵局再度反映两党对政府职能和市场机制上的认识差异较大。自奥巴马政府执政以来，民主党先后通过立法手段扩大政府角色，如加强金融市场监管、提高税收等，共和党人对此深感不满并力图扭转下风局面。如共和党自2011年控制众议院以来，为叫停奥巴马医疗改革法案策动的四十多次投票，但几无建树，这使共和党议员认为必须将该问题跟政府关门或美债违约相挂钩才可能取得突破。而奥巴马总统视国会通过医疗改革法案为执政以来最大成就，并曾表示为通过该法案不惜只任一届总统，不太可能在此问题上做重大让步。从这个角度而言，政府部门临时停摆几乎是必然的。

从技术手段看，就美国会的机制设计上，负责财政预算审议的国会机构包括参众两院的财政和筹款委员会、授权委员会、预算委员会、拨款委员会和规则委员会。当前卡壳主要在授权委员会和预算委员会，即众议院的授权和预算委员会中持有财政保守立场的两党议员，认为医改法案这一权利性项目，绕过了国会预算委员会的审批（权利性项目无需每年通过国会审批），假若政府无法削减其他财政支出，政府债务上限谈判将永无止境，损害国会自1974年争取到的财政审批权限，并容易触发政府的赤字依赖等道德风险；而且尽管医改法案打着保障穷人利益，但却在抬高企业运营成本的同时，干扰甚至扭曲就业市场，使穷人能否收益极具不确定性，因为企业为节约成本，倾向于大量雇佣临时工，且把临时工每周工作时间限定在30小时以内，导致边缘群体既无法有效享受医改法案的福祉，又影响其工薪收入。

同时，当前僵局也发生在国会拨款委员会。1974年美国《预算法案》使国会拥有确定财政拨款优先排序的权力，这意味着目前即便国会预算和授权委员会不把预算法案与医改、债务上限等挂钩，国会拨款委员会的财政保守派议员也很容易通过主导拨款方案，调整项目拨款优先权顺序，如调低医改方案的拨款优先权等，导致财政预算僵局难以真正突破。因为拨款法案无法通过，整个财政预算法案就无法进行表决。因而缓和当前僵局的可行方案，将是参众两院的拨款委员会制定并通过临时拨款法案，为国会中财政保守派与自由派的两党议员提供几周时间，展开合作博弈，以争取双方在妥协中达成一个各方都能接受的方案。

正是美国会这种权力分散、且旨在探寻合作博弈结果的行为准则，使投资者并不真的认为财政问题已成为死结，因为投资者相信不论是从党派上还是立场上，国会议员都是基于选民利益（实际就是国家利益）之考虑，加之国会在机制和程序设计上设定了许多敏感性应对机制，如临时拨款机制等，为避免最坏结果提供许多可选方案。

进而言之，持有任何立场的议员都把代议作为解决问题，而非制造对峙的工具，在博弈诉求上既绝非无病呻吟的政治闹剧，又不会出现“鱼死网破”结果。毕竟，在现代民主政治中，随着社会利益多元化、权利主张和诉求多元化以及社会结构的扁平化，代议制可能是有效平衡不同利益主体利益，避免政治街头化、广场化的有效方式。

由此看来，当前美国财政预算僵局虽惊魂动魄但绝非玩火，出现部分市场人士担忧的所谓美国国债违约等极端事情之概率很低，因为即便僵局持续，奥巴马政府和国会拨款委员会等也通过各种优先拨款方案，避免国债市场的违约。