自贸区前世今生

2013年10月11日 21:41
来源：经济观察报

人参与条评论

自贸区前世今生

叶静宇

从上海最东南伸入东海一角的洋山港，沿着海岸线北上约40公里，到达浦东国际机场，继续往北约30公里，直至长江入海口接近与黄浦江交汇之处的外高桥，70多公里的海岸线，串起了当今上海乃至中国最重要的一个区域——中国（上海）自由贸易试验区。

这个试验区由四个在地理上互不相连的港区——外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港和浦东机场综合保税区组成，总面积28.78平方公里，占上海全市面积的1/266。此前，这个区域整体的名称为“上海综合保税区”。

9月29日上午，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正、商务部部长高虎城等中央部委和上海市级的主要官员，在位于基隆路9号的综保区管委会见证了上海自贸区的正式挂牌成立。10月10日，经上海市政府公示，上海市委常委、副市长艾宝俊将兼任上海自贸区管委会主任，领衔自贸区未来两至三年的改革试验。

根据国务院印发的上海自贸区总体方案，今后两至三年，自贸区的总体目标之一是形成促进投资和创新的政策支持体系，为中国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径。这意味着，自贸区的各项改革，可能会对中国未来的发展产生深远的影响。

三区三港

如今自贸区所覆盖的这片土地，从上世纪90年代初上海改革开放之始，就一直勇立潮头。

外高桥保税区是浦东开发中最重要的一个标志性区域，也是当时全国开放层次最高、开放领域最广、开放力度最大的区域之一。

浦东外高桥开发公司首任总经理阮延华仍记得中国第一家外商独资贸易公司在外高桥保税区注册时的波折。由于当时所有的法规条例都限制外资贸易公司的设立，当日本伊藤忠申请在外高桥开设贸易公司时，国家审批部门还特别建议报国务院讨论，直到1992年外经贸部审核后发出了标志性的1号文件，日本上海伊藤忠商务有限公司才获批在外高桥保税区注册。

经此，企业进出口经营权的政策突破在外高桥保税区实现，成百上千的贸易企业蜂拥而至。可以说，探索、创新和突破自始就成为外高桥保税区的重要“基因”。

至2012年，10平方公里的外高桥保税区已进驻近万家企业，是中国经济规模最大，业务功能最丰富的海关特殊监管区。2011年9月外高桥保税区被商务部授予全国第一个“国家进口贸易促进创新示范区”，成为上海重要的国际贸易基地。

在外高桥保税区运行10多年后，进出口贸易的发展逐渐凸显出保税区的功能不足，尤其是保税区无港口，难以满足货物仓储和中转方式日益多样化的要求。

2003年，在距离外高桥保税区以北3公里的外高桥港区，国务院批准设立了中国第一个保税物流园区——外高桥保税物流园区。它与外高桥二期码头设有直通卡口相连，作用相当于为外高桥提供了一个1.03平方公里的物流基地，与外高桥保税区形成“区港联动”，区内同时享受保税区、出口加工区的相关政策和上海港的港航资源。

事实上，随着全球贸易活动的日益频繁，物流的重要性进一步凸显。上海位于中国海岸线的中部，又与最重要的内运水路长江交汇，因此，发展和利用物流成为上海近十年来最重要的经济决策之一。

继外高桥保税物流园区成功与外高桥保税区试验“区港联动”之后，2005年，洋山港被批设立中国第一个保税港区。

洋山港是世界上规模最大、水深条件最好的港口之一，地理位置上属于浙江舟山，但由上海经营管理。洋山保税港区被定位为上海建设“国际航运发展综合试验区”的核心功能区域，基本形成了面向欧美的分拨配送基地、大宗商品产业基地、面向国内的进口贸易基地以及航运龙头企业集聚地。

此外，在浦东机场第三跑道西侧的3.59平方公里土地上，也于2009年设立了浦东机场综合保税区，同样作为物流中心建设的一部分，机场综保区的作用在于发挥其亚太航空复合枢纽港的优势，发展临空贸易服务，包括融资租赁、跨国公司空运分拨中心、高端消费品保税展销等产业链。

2009年11月，上海将洋山港区、外高桥港区、浦东机场空港，以及洋山保税港区、外高桥保税区、浦东机场综合保税区“三港三区”在管理上合为一体，成立“上海综合保税区”，实际上跨出了集团突进、向自贸区靠拢的重要一步。

管理升级

实际上，对管理层而言，上海建设自贸区，是一个重大的改革机遇，更是一项艰巨的挑战。这是因为，自贸区改革主要涉及投资制度、金融监管、海关监管等多个关键的行政职能转变。

在上海自贸区总体方案出台之后，上海市政府也于9月30日密集颁布了针对自贸区的管理办法、外商投资准入特别管理措施（即“负面清单”）、外商投资项目备案、境外投资项目备案、外商投资企业备案、境外投资开办企业备案等一系列新的管理办法。

根据新的改革办法，最大的变化在于企业或项目设立的门槛和办事流程。自贸区实行“企业注册、登记备案制”管理之后，一般在负面清单之外的外商投资企业，都无需像以前那样等待有关部委的审批，只需登记备案就可以进行注册、经营。同时，根据国家工商总局出台的自贸区新规，自贸区内试行注册资金认缴制，除特定行业外，取消注册资金最低限额和股东出资比例。

这意味着，企业将要面对的行政流程将被大大简化。从如今自贸区管委会综合服务大厅的窗口设置也可以看出这样的变化。过去，工商、质检、税务、商务委、发改委等职能部门的办事窗口各自独立，企业办事必须奔走于不同的窗口间。如今，这些部门的职能被整合到一起，企业只要交一份材料，这份材料就可以在大厅的各个窗口进行内部流转，实现协同受理，统一对外。

比如，要设立一家外商投资企业，首先将到管委会综合服务大厅或市工商局申请企业名称预先核准，在取得“企业名称预先核准通知书”后，可在网络上将拟投资情况与负面清单进行比照，根据比照结果填写相关表格，并准备相应审批材料，在一个月内前往试验区管委会综合服务大厅投资管理窗口递交材料，办理受理手续。

企业办事流程实行备案制后，时间也大大缩短了，注册一家企业从原来至少需要29个工作日，到现在最快只需4个工作日就能拿到备案号。

而实行“一口受理”办事模式，仅仅是自贸区管委会职能转变的第一步。在新的管理框架下，原“三区三港”各自的管委会取消设置，统一由上海市政府派出机构自贸区管委会具体落实改革任务，统筹管理和协调行政事务，上海市有关部门和浦东新区等区县政府支持管委会的工作。

管委会副主任简大年表示，目前自贸区管委会下设职能部门由以前的9个减少到7个，但承担的市场监管责任却大大增强。比如，经济发展局将研究推进投资管理制度的改革；财政和金融服务局要对接试验区金融领域改革；综合监管和执法局则将按照事中、事后监管要求，探索建立综合执法体系，完善企业信息共享平台。事实上，随着自贸区“宽进严管”的深入实施，政府的管理权限看起来是减少了，但对政府监管的水平却提出了更高的要求。