中国城镇化发展融资机制的改革思路

2013年10月12日 01:44
来源：21世纪经济报道作者：廉薇

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就以上问题，由中国金融四十人论坛（CF40）与中国农业银行联合发起成立的中国农村金融论坛近期召开了季度闭门研讨会，就中国农村金融论坛成员、中国人民银行副行长潘功胜牵头的课题报告“我国城镇化发展融资机制”做了内部评审。参会嘉宾包括中国农村金融论坛成员、中国投资有限责任公司副总经理谢平、中国农业银行副行长李振江、中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜，CF40成员、中国银监会河南监管局局长李伏安，CF40特邀研究员、中国人民银行金融市场司副司长徐忠等。此次研讨会由CF40秘书长王海明主持。

经作者审核和主办方许可，本报本期刊发部分现场讨论，以飨读者。（廉薇）

明确城镇化融资的目标与方向

主持人：我国城镇化的目标是什么？城镇化融资又当如何支持这样的目标与方向？

徐忠：城镇化需要考虑一个问题，到底是资金追逐劳动力，还是劳动力追逐资金？从全球范围来看，发达国家的城市化是一个自然的过程，从来都不是由政府主导。因此我认为不应由规划来决定城市化进程，而要由市场形成来推进城市化。美国或其他发达国家的城市化大趋势都是沿海或者沿河流发展，而中国如果刻意在中西部规划城市，可能并不能真正实现城乡和谐发展的目的，反而易导致形成“鬼城”。只有城市是自然、有活力的，其他机制才能与其相配套，形成一个良性循环，人为造城只会对城市化发展机制产生巨大影响。因此，在中国需要慎重考虑城乡怎样协调发展。

李伏安：现在国家提的“城镇化”是一个综合概念，城镇化的目的是造出一个具有完整功能的城市，这就包括选址、开发、修建住宅、解决基础设施等，同时还要考虑市民入住之后的工作和生活，需要据此制定一整套方案，当然城镇化概念中的融资需求也是多元的。

现在各地城镇化的主要资金来源渠道是政府融资平台和银行贷款，然而银行贷款被遏制投向这个领域，政府融资平台又频频收紧，城镇化进程面临资金链断裂。如果下一步不能很好地解决这个问题，城镇化会难以继续往前推进。一旦资金链断裂，可能会涌现出一大批城镇化建设道路、矿区、厂区的半拉子工程，如果这些工程不能顺利衔接上，将会带来很多问题——不能形成有效的就业居住生活环境，这将使得城镇化不能实现效益，并不能为地方政府带来税收和福利。

黄季焜：我参加了一些有关城市化规划的讨论，跟在经济圈里讨论很不一样，他们的讨论有不同观点，其中一个观点是为什么要城镇化，城镇化的目的是促进经济可持续发展，我们不是为了城镇化而城镇化。但是最近我到几个没有城镇化潜力的贫困县去，他们都拿出了自己的城镇化规划，说不搞城镇化就拿不到财政拨款。城镇化成了手段而不是目的。如果为了城镇化而城镇化，会对中国未来整个经济发展格局产生很大的影响。我们要理清城镇化的目的。

我认为国家推进城镇化，走的道路不是简单的扩张，而是提高城镇化质量。中国很多地方的城镇化不讲究质量，体现在两方面，一是社会公平问题，社会公平问题如果不解决好，就会影响整个社会的稳定。社会公平牵扯到教育、卫生、就业、户口等很多问题。这些问题有些需要财政支持，有些不需要，可以通过政策调整和改革。财政收入下降时，让民间资本进入是有很大潜力的。所以城镇化要有质量，首先社会要公平。二是环境改善与生态文明，对此我深有感触。虽然多挣了点钱，但是从生命无价的角度来说，改善生活环境、搞好生态安全比获得高经济增长更重要。城市化是为了经济发展，要有高质量的城市化，不是简单的GDP，社会公平、环境生态安全才是高质量的城市化。

我们要清楚城镇化的内容，然后区分哪些是企业能够做的，哪些是市场能够做的，放开多元化经营，政府不能包办一切，市场做不了的才由政府去做，政府一般财政没法完成的就进行融资。

最后一点，土地改革非常难，在改革中不能再伤害农民的利益。改革的趋势应该是农民的补偿数额所占比例越来越大，这样政府拿到的钱来促进城镇化建设并没有想象中那么多。

现有城镇化融资机制存在的弊端

主持人：我国现有的城镇化融资机制是什么？在发展过程中存在哪些问题和风险？

谢平：城镇化的融资模式有三种，第一种是现有模式——混战模式，一年社会融资量大概为20万亿，究竟有多少被投放到城镇化建设上也不能很好地确定，最后由各自博弈决定均衡。第二种是地方债模式，根据需求发债，比如地方政府为了城市化、基础设施建设融资专门发债。第三种是机构模式，比如由国开行统一发债，国家规定一个发债规模、期限，然后由国开行安排城市化融资。这是基于机构有专业能力、有规划方案，能够很好地约束地方政府，可以严格地控制总量的基础上发展的模式。

第二种模式和第三种的模式相比较，前者受到市场约束，后者受到机构约束。第一种模式是混战模式，它是自然均衡。这三种模式都有一个重要的前提，假设目前的信用框架还是新古典框架，央行永远能够控制总量。只要央行能够控制总量，最后肯定能够实现自然均衡，只不过交易成本高一点，但是可以弥补通货膨胀的危险。所以，现在的问题是，在目前总量可控的前提下，哪种融资模式最有效率？哪种模式最能够解决激励相容、代际问题？这些问题我们不是很清楚。市场模式的假设前提是央行认为市场给地方政府发债的这种模式最有效率。

目前的这种土地收入结合平台的融资模式肯定是不可行的。据我所知，现在各个金融机构都在对这方面进行研究，各政策性银行也在思考自身在未来城镇化中可以发挥的作用，有人提出国家可以专门设立一个专业性的开发银行，此外业界也对重庆模式进行了讨论。但这只是关于宏观模式的争论。总体而言，当前融资机制需要解决两个问题。

第一是总量控制，即怎样以现有约束机制控制目前地方政治体制框架下的市政债总量。之所以不对预算法进行修改，就是因为解决不了这个问题，当然此处存在一个理论假设——如果放开对地方发债的约束，那么就相当于央行把印钞机给地方了，而地方政府的总量很难控制，最多只能是强制约束数量。另外，如果市政债的存续时间很长，那么控制总量是不科学的。因为假设市政债的期限为20年，我们现在很难精确知道20年后的地方政府收入。虽然现在中央政府对山东、江苏和上海在年初预算中授予了一定指标，但是地方市政债总量控制的问题仍很难解决。在中国，地方政府破产是绝对不可能的，在地方政府不破产的前提下建立总量约束，那么总量约束的可操作性到底可以达到什么程度，目前为止我们还没有答案。

第二是估值模型。假设中国的银行间市场充分有效，现在国债的最长期限是20年，此外也存在长期无风险期限，但是否能够构成未来20年期地方债利率估值的基础，现在还很难明确。利差理论表明，地方债与国债的利差相当于地方债的风险溢价报酬，央行行长曾提出“对地方债实行评级后在交易所交易”，然而地方政府绝对不会赞同这个方案。目前甚至已经出现地方债券的利率低于国债，比如浙江省。当然在理论上也可以给出一个地方债的估值模型，由于地方政府将拥有未来经济增长和城镇化的红利，这些都是理论模型能给出的。我们现在研究数量估值模型能否给出地方债的决定变量及与国债利率的关系。

徐忠：目前地方政府利用土地收入与融资平台结合的融资模式主要存在两个问题：一是信息不透明，二是缺少约束。目前国际上普遍用市政债和房地产税的方式来解决这样的问题。关于怎样约束城市政府发债，中国需以政治体制和财政体制改革结合来解决这个问题。此外，国外也有这方面的实例，比如，德国要求各州财政在2016年前达到平衡，波兰则对债务有比例的规定。总之，国家债务需要以财政纪律来约束，否则会出乱子。

此外，我们应当对融资项目进行区分。在这些项目里，哪些应当由中央政府负责（一般是全面公共服务），由中央财政解决；哪些可以由城市政府负责的，可以利用市政债加房地产税的方式解决。当然，还需要一些配套政策措施，提高市政债的透明度和定价问题。另外，按照周小川行长的土地当量的思路，通过类似碳交易方式来解决公共服务均等化融资和城镇化与环境、生态协调发展的问题，也是另辟蹊径，是值得研究的方式。

市政债的运行模式

主持人：市政债是国际上较为典型的城市基础设施融资方式，它有哪些运行模式？我们应该如何利用市政债发展城镇化？

徐忠：市政债有两种，项目债和一般责任债，而城投债经改造后实际就是项目债。从目前的状况来看，城投债所受到的约束并不比银行贷款差，如果某个地方政府的融资平台出现问题，市场将马上有所反应——金融机构会减少对当地融资，那么该地方所有债券的市场评级就会发生变化，在这方面，市场因素很强。另外，一般责任债的问题需要用包括财产税，甚至包括一般预算收入来偿还，并同时需要其他配套措施跟进。

李伏安：市政债分为两种：项目本身有现金流、可盈利且有偿债能力的称作项目债，当然项目债也取决于地方政府给予的收费权；而需要地方政府用地方税收偿还的则是责任债。现在这两种债已经混在一起了，但是需要坚持一个原则：绝不能由地方政府参与。

从金融改革三十年经验来看，有两个很重要的问题：一是机构，二是制度。从机构来说，中国金融市场的发展是从三大证券公司开始，但是没有股份制银行和信托公司，金融改革也走不到今天。现在证券公司的业务基本以上市为主，当然这两年有所变化，开始往债券市场发展，但是仍很缺乏真正按照债券市场来运作的主体机构。我认为要发展地方债券市场，必须由全国统一进行规划。同时必须要采用四至五家机构分工的模式，其中三到五家机构帮助地方政府发债，其余则是负责对外承销，即分别承担发债方和投资方的角色。

总之，我认为，由于中国金融资源分配必须进行有组织、有体系的安排，所以应当有专门的债券机构对全国和区域发债进行统一规划。另外，不管地方政府是否同意加入评级系统，必须建立公开透明和定期披露的财政体系。最后，债券应当以市场化运作，在二级市场进行交易，并建立相应的信息披露和市场约束机制。

谢平：我认为市政债能够突破目前平台贷款和土地财政的僵局，未来主要需要解决控制总量的问题，另外还需关注的两个重点分别是代际和价格。

我们现在假设代际交替是可以补偿的，但实际却不是这样。关于政府行为已经有了一套新的理论，这套理论认为，所有的政府行为都是短期行为，其中欧洲最典型。欧洲危机证明了，所有地方政府总是想提前享受下一代的利益。尤其是从地方债这类金融产品的设计来看，政府总是倾向于侵占下一代的福利，只有家庭才是唯一能给下一代留下净财富的主体。这就推翻了“政府总是理性的”的假设，也让公众重新认识到李嘉图等价定理的伟大。

老百姓购买的长期债券收益一般是5%左右，购买之后债券并没有在市面上流通，类似于储蓄券。目前在这方面已经显现出两个问题：一是预算法修改，一是城镇化规划。针对这两个问题，远有三中全会的财税体制改革，近有地方政府债务审计，这也说明代际交替和政府之间的交替是不匹配的。事实证明，除了家庭，企业和政府的行为都是短期的——政府的在任期间有限，欧洲是最明显的寅吃卯粮。

黄季焜：未来的钱是可以提前到现在使用来解决未来的问题，但市政债讲的是我们用未来的钱解决现在的问题。并不是不能把未来的钱拿来现在用，但是要解决未来的问题，如环境问题。如果环境糟糕了，我们受影响，我们子孙后代就更会受影响。所以发债的钱可以用，但主要不能用于搞建设，而是要解决环境方面的问题。

未来城镇化融资机制的改革思路

主持人：现有的城镇化融资机制存在着一定的问题和风险，而且在新的宏观环境下，它越来越不适应城镇化发展的需求。未来的城镇化融资机制需要对哪些方面进行改革？

李振江：关于城镇化的融资问题，目前有共识但也面临不少难点。

共识是：

其一，在用现在的钱还是用未来的钱方面，更多的还是认为要用未来的钱。

其二，在用银行的钱还是用社会的钱方面，更多的还是认为要用社会的钱。未来不能再主要依靠银行的钱，因为依靠银行的融资模式受到了很多约束：一是资本充足率的限制；二是调业务结构的限制；三是风险控制的压力。通过银行和通过金融市场融资分散风险的方式不同，现在银行积累的风险在上升，未来城镇化融资应该逐渐过渡到主要依靠社会资金。

其三，如何把社会资金动员起来，一个主张是采用市政债的方式把社会资金动员起来，我认为，这既是共识也是难点。

依靠市政债的方式动员社会资金，推动城镇化融资，还存在以下几个难点。

第一个难点，是如何建立起促进市政债发展的良好的外部环境。也就是在运用市政债动员社会资金的过程中，需要哪些外部条件，需要解决的问题到底是什么。

首先，市政债的发展与金融市场的发育程度密切相关。美国的市政债很发达，但是照搬到中国未必合适，因为两国的金融市场发育程度不同，美国的金融市场非常成熟，而目前中国的金融市场还很不完善，市政债的发展会受到很大限制。当然发展市政债市场的过程，也是培育金融市场的过程中，这两者可结合起来。

其次，市政债的发展与财税体制变革密切相关。如果财税体制不改革，包括财产税、土地管理制度等没有变化，那么市政债也很难发展起来。

再次，市政债的发展与预算管理体制密切相关。日本政府的债务率很高，值得注意的是，日本政府所有通过国债或者地方债筹集的资金，所投资的具体项目和投资收益情况都非常清晰，而不是在一个资金池子里分不清投向，这一点非常值得我们重视。而我们现在还做不到这一点，基本上还是混在一起统算，缺乏透明的约束机制。因此，对地方债务资金的管理，必须要提高使用和管理的透明度，便于市场和社会监督，这样也有利于提高资金的使用效率。不同地区市政债形成不同的收益率水平，这本身就是一种约束机制。

第二个难点，是如何建立城镇化融资的总量控制机制。这是一个大难题。融资方式的选择除了与一国的财政和金融体制有关，还与一国的经济发展模式有关。目前我国仍是政府推动型的经济发展模式，这个问题如果不解决，最大的约束机制就无法建立起来，风险也会很大。因此，从大的方面说，还必须要转变政府职能。

李伏安：我认为要解决城镇化融资问题，就必须要设置融资渠道机制。城镇化是非常现实的需求，也是现有渠道所不能解决的问题，目前的管理方式只能把这个问题变得更加严重、更加激化矛盾。现在中国经济发展模式是由政府来主导，这是短期内改变不了的，而城镇化却是一个大概念。下一步要考虑的问题是在现有融资需求如此强烈的情形下，怎样让需求者有渠道实现融资，并且还要使地方能够控制融资渠道和拥有偿债能力。假如把发债权下放给地方，相当于把印钞机发给地方政府，这将使得经济陷入失控局面。当然，在中国现有体制下把公司包装上市，也是去资本市场圈钱，但是为什么现在中国资本市场并没有失控呢？这主要归功于证监会有严格的审批制度，而不是由发债主体随心所欲。