中国“裸官”报告：金融行业内高管外逃成重灾区

2013年10月14日 11:31
来源：《财经》杂志

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报告六：制度前瞻

对“裸官”的规制从党纪党规转入立法轨道，让预防腐败的议题走向法制化。不过，要想“裸官”问题获得根本治理，仍有待在国家层面的强有力的反腐败法律出台

机制不足

虽然针对“裸官”的监管日趋严厉，但2012年社科院发布的《中国法治发展报告No.10(2012)》却从操作层面分析了目前监管措施上的不足。

这份报告由中国社会科学院法学研究所法治国情调研组制作，此前2010年6月至2011年5月间，这个小组专门针对“裸官”问题，在23个省进行了调研。

报告指出，对“裸官”进行规范的文件大多数仍然是以党的文件形式出现，这表明规范“裸官”运动是从党内掀起的。但公职人员并非都是共产党员，对非共产党员公职人员特别是非党员领导干部该如何规制？这在目前还是一个空白。

其次，针对“裸官”的大多数规定都未明示申报内容是否应对外公开，内部式监管特点突出。报告认为，这种内部式而非外部式的监管方式是现有“治裸”规定的最大问题，“这导致一些治理‘裸官’的政策，仅是书面报告有关情况。此举虽加强了上级对下级的监督，却未涉及外部(民众)对内部(官员)的监督，使申报失去了最重要的监督途径”。

再次，从各种规定来看，公职人员需要申报的内容主要是配偶子女移居海(境)外的情况，但缺失了一个重要的实质内容，即“裸官”的境外财产情况。报告指出，考虑中国现有公职人员的工资水平，无力赡养在国外定居的配偶子女，也很难负担配偶子女在海外求学的费用，要求申报其海外财产既可对公职人员的财产来源进行监督，也可对其合法财产加以保护。

此外，报告还认为，各种条例、规定或通知还存在范围不统一现象。例如，对于什么是“不如实申报”，谁负责核查，怎么核查，若不如实申报如何处罚方面等含糊其辞，没有标准和可操作性，这减弱了对“裸官”监管政策和规定的执行效果。

细究中国监管“裸官”的方式方法，现有机制的问题还在于：

其一，中央组织部、中央纪委等部门虽已多次对全国不同级别的官员进行了财产和身份信息，包括对官员家属财产和身份信息的统计，但至今未公布结果。

其二，官方研究和治理早已开始，但“裸官”概念出现至今，有关部门态度一直含混，虽有多次涉及，但语焉不详。以目前的反腐态势，亟须“裸官”官方概念、标准和惩处措施等法律层面规制的出炉。

上述问题至少造成了以下三方面的影响，导致不能将“裸官”公然置于民众和舆论的监督中，也不能依法治之：

一、因为不透明性，导致公众知情权缺失，进而引发各方猜测，引发争议。

二、因为缺乏官方概念，某种程度上会在一定时期内可能导致吏治紊乱。

三、因为治理规范多以政策为主，缺乏法律上的制度设计，在反腐败国际化日趋紧密的大背景下，中国与世界其他国家或缺有效对接机制。

巡视与立法

2013年，一个无法被忽视的反腐现象，是纪委的强势发力。严管“裸官”干部，已被高层领导放入明确目标。

在今年初举行的第十八届中央纪委第二次全体会议上，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山表示，要加强对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员的管理和监督；此外，要认真执行领导干部报告个人有关事项制度，并开展抽查核实工作。

这种抽查核实工作，与今年中央巡视制度的强化相辅相成、同步展开。2013年5月，全国共有十个巡视组分赴内蒙古、江西、湖北、重庆、贵州、水利部、中国储备粮管理总公司、中国进出口银行、中国出版集团、中国人民大学，开展新中央领导集体上任以来的第一轮巡视。

目前的党内巡视制度启动于1996年，2003年8月，中央巡视组正式成立。根据《中国共产党巡视工作条例(试行)》以及《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，中央纪委向地方和部门派出巡视组，巡视的主要对象是省部级领导干部，在每届任期内开展一次至两次。

巡视的主要方式有：听取汇报、列席有关会议、个别谈话、召开座谈会、民主测评、查阅有关文件资料、受理群众信访和专题调研等。

今年8月27日，中央政治局会议审议通过《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，提出要对党的纪检体制进行改革，并改进中央和省区市巡视制度。相较往年巡视制度显著不同的是，此次中央巡视组对巡视组组长实行单次授权，巡视组也不再依照过去的地方、企业进行区分。

在今年的巡视工作中，除了通过对省、自治区、直辖市党委和同级人大常委会、政府、政协委员会党组领导班子及其成员的巡视找寻腐败线索，抽查领导干部报告的个人重大事项也成为了巡视的新手段。在中央纪委的动员下，多地方纪检部门也同步展开了省内的巡视工作：其中核查当事人是否属于“裸官”，正处在必查项目之列。

2013年9月28日，中央纪委监察部网站集中发布了十个中央巡视组向被巡视地区和单位反馈巡视情况的相关信息，这意味着第一轮巡视已经告一段落。

这十个组反馈的巡视信息反映出对于一把手监督缺失、钱权交易、带病提拔等重要问题，但对于“裸官”信息抽查的反馈，未见到明确表述。

李永忠认为，今后中央巡视制度在空间上、地域上的覆盖面会更大。各级组织部门和领导机关目前对“裸官”的情况大体已掌握，在中央纪委加强发力的背景下，对“裸官”干部的组织监管和信息掌握将更为详尽。

另外，一个重要的动向是，对于预防腐败的地方法规今年起已经开始试水。

2013年8月1日，中国首部预防腐败地方性法规《汕头经济特区预防腐败条例》在广东汕头正式实施。

该法规规定，对于非因工作需要，国家工作人员的配偶和子女均移居国(境)外的，该人员将不得担任政府部门及国有企业、事业单位、人民团体正职，也不能担任其他重要单位的正职。此外，县处级以上国家工作人员应当每年向有关部门书面报告婚姻变化、家属移民、家庭收入及财产等情况，同时建立抽查制度。

紧随其后，2013年10月1日起，《珠海经济特区预防腐败条例》也已正式施行。其中明确规定，配偶、子女均已移居国(境)外的国家工作人员，不得提任区、镇、街道办事处党政正职，不得提任市、区党政工作部门和国有企业、事业单位正职及权力集中、腐败易发单位的领导班子成员。此外，该条例同样明确了个人重大事项报告机制。

不过，与党内规定类似，这两部法规对国家工作人员提交的书面报告事项亦未作公开安排。

从法治建设的现实而言，其意义在于以正式法规代替红头文件，将对“裸官”的规制从党纪党规转入立法轨道，让预防腐败的议题走向法制化。不过，要想“裸官”问题获得根本治理，仍有待在国家层面的强有力的反腐败法律出台。

他山之石

对于中国进一步规范和治理“裸官”现象，部分国外的尝试经验或可为“他山之石”。

据新华网转载俄塔社报道称，2011年12月21日，俄罗斯国家杜马制宪和国家建设委员会以437票赞成、1票弃权的表决结果通过法案，禁止官员在国外拥有不动产和银行账户，违反规定的官员可能面临五年以下有期徒刑。法案还规定，拥有海外资产的上述人员在2013年6月1日之前要注销其海外账户，转让其不动产，并规定只有在脱离公职三年之后方可在国外开设账户或购买不动产。

由此可见，在“裸官”治理中，中国与俄罗斯主要存在以下差别：

其一，对主体的规范。俄罗斯的有关法案中，“裸官”的主体界定为：各级公务员、军人。一般而言，中国对“裸官”的级别限制在处级以上。

其二，对客观行为的规范。俄罗斯的法案规定，各级公务员、军人及其配偶和未成年子女在外国境内的外国银行拥有或开设账户，在国外拥有或购置不动产，购买或持有外国公司的有价证券等行为均属于禁止的范围。但依据中国目前的规范，官员海外财产虽属于需要登记的范围，但并未明确禁止的范围和原则。

其三，行为责任的规定。俄罗斯法案规定，符合“裸官”构成要件，将被课以500万- 1000万卢布的罚款，或被判处五年以下有期徒刑，并在最多三年之内不得担任公职。而目前在中国，并没有明确的责任规范。

俄罗斯上述法案，无论在概念外延、构成要件和课刑等方面，均为打击“裸官”开创了刑法规范的先河。据该俄罗斯国家杜马制宪和国家委员会第一副主席维亚切斯拉夫·雷萨科说，官员“原则上不应拥有海外账户和资产……不允许一条腿在俄罗斯，另一条腿在国外，这是不对的”。若借鉴俄罗斯的经验，“裸官”概念的官方化，应成为构建腐败预防体系的重要内容。

不论如何，在立体的反腐措施中，对“裸官”构成条件、性质、特征和分类，以及对“裸官”的矫正、补救和处理，应提上议事日程。“裸官”概念不应当继续隐于文件之中，而应当公开化，以便于更大范围内的监督。

官方还应当继续深入对官员财产和子女是否境外就业、定居的调查和统计，并适时做出顶层设计，对拒不纠正和客观不能做出改正的此类官员的职务和行动给以合理的制度安排。只有这样，才能让无“外逃”之主观准备的“裸官”及时矫正其行为，安心于本职工作，以利于吏治之稳定；也能最大程度和范围内掌控主客观具备“外逃”特征的“裸官”动向，并适时采取措施。