自贸区负面清单将适时调整安全审查制待完善

2013年10月18日 01:05
来源：每日经济新闻作者：周洲

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日前公布的上海自贸区负面清单涉及89个大类，419个中类，1069个小类，共190条管理措施，外界认为开放程度不如预期，吸引力不足。

商务部新闻发言人沈丹阳10月17日说，负面清单将会根据外商投资法律法规和自贸试验区发展需要适时进行调整，这样的开放程度已经很高，前所未有。

全国政协委员、段和段律师事务所管理合伙人段祺华在接受《每日经济新闻》记者专访时表示，上海自贸区的负面清单主要是根据2011版《外商投资产业指导目录》中限制类和禁止类目录而设定。值得注意的是，未来负面清单的缩小须与国家安全审查制度的完善相联系，并建议设置报复清单。

需完善国家安全审查制度/

9月27日，国务院公布了上海自贸区总体方案，明确提出“完善国家安全审查制度”。

段祺华表示，上海自贸区提出完善国家安全审查制度的意义不仅停留在其本身，而是为整个中国内地探索深化改革发展的新路径。在试验区试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系，在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。

之前，我国外资准入实行普遍性审查制度，而上海自贸区实行备案制。“这对于我国目前的安全审查制度提出了挑战，国家安全是一个不确定的概念，因此自贸区内乃至全国对于国家安全的审查，不能依靠一成不变的法律条文的规定，而应该按照国家安全本身的特性，通过概括性的规范和个案的分析来进行。”段祺华说。

由美国主导的新自由贸易规则中，最为核心的是准入前国民待遇原则和负面清单原则。我国对外资的管理一直采用的是《外商投资产业指导目录》模式，目录中列出了我国鼓励、限制、禁止外商进入的行业。

段祺华表示，负面清单是上海自贸区试行的一大亮点，事实上是在限制外商投资产业目录以及禁止外商投资产业目录的基础上制定的，但做了进一步的开放。

他认为，由于上海自贸区内实行的一系列新措施，例如负面清单管理、备案制、一定程度的投资自由转移等，而国家安全审查制度已不适应新形势的需求，因此从监管上需要完善国家安全审查制度。

审查制度不是否认外资作用/

据段祺华介绍，目前，国家安全审查主要是针对外国投资者并购境内企业过程中所涉及的国家安全问题，对于外国投资者直接投资过程中所涉及的安全审查制度并无明确规定。

此外，我国虽然已经设立了国家安全审查，但自2011年2月国务院通知颁布以来其执行力度不够，审查案件标准偏概念化，细则及实施条例并未配套，牵头部门为商务部及发改委，其余联席部门则根据报审案件需要再抽调，而非抽调各部委专门人员与商务部及发改委一起组成跨部门常设性机构，因此无法与美国的外国投资委员会（CFIUS）从实质上做到对等。

随着上海自贸区的设立，相信会有越来越多的外国投资者进入中国。

尽管关于如何“完善国家安全审查制度”的细则尚未出台，段祺华建议有关部门在制定“完善国家安全审查制度”细则时，注重提高我国安全审查机构层次，加强其操作性。“比如加大力度落实国内跨部委对外商投资的国家安全审查机构，与美国CFIUS等发达国家对外商投资的国家安全审查委员会职能对等，根据国家军事、经济安全等方面的细则就投资项目进行审查，该等审查委员会的常设机构应涉及尽量多的部门，扩大影响力之余，能做到抽调各部门人员增设常设机构，切实保证该等国家安全审查机制能够被贯彻落实。”

他还建议以CFIUS审查范围为参照，扩大我国安全审查范围，以2011年国务院颁布通知中所述的“军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业”为准绳，如外商投资指导目录那样罗列出具体的需报审行业，如通信行业、民用飞行行业等，尽量扩大报审范围并规定可主动依职权审查的情形。

此外，段祺华提出该尽早组织报复清单。通过多部门排摸，对外商投资企业尤其是触及审查标准的外商投资项目列出一份备案清单，其中尤应对具有军工背景及其他影响我国安全的外资公司名单作出重点标注，并建立资料库，对每个行业每个涉及金额巨大或涉及敏感行业的项目进行罗列。

通过上述外商投资项目备案清单及重点标注，在CFIUS或其他发达国家否决我国企业投资项目的时候，以同样理由依职权主动对重点标注在外商投资项目备案清单中的相关企业进行审查，有准备地、及时地以类同的理由否决该等公司在我国的投资项目，以攻为守，以此威慑不公平或莫须有的直投项目被审查否决情形。

段祺华也特别指出，国家安全审查制度本身不是要否认外资的作用、阻碍外资的进入或者是为保护主义寻找制度借口，而是要维护好一个度，即维护对外开放与国家安全之间的平衡，应注意避免政治性因素对国家安全审查的过多干预，使国家安全审查制度沦为保护主义工具。