新型城镇化与债务风险：地方政府融资新博弈

2013年10月21日 01:53
来源：第一财经日报

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李静瑕

一边是新型城镇化建设对资金的需求，另一边是地方债务风险的“紧箍”，地方政府融资面临新的博弈。

8月1日审计署全面开展的地方债务审计临近收官，不少机构已经开始预测地方债务的总体规模和风险几何。中央推进新型城镇化建设，市场更多担心的是会演变成新一轮地方政府投资和房地产的扩张，其中地方政府如何处理好融资需求和债务风险控制，是关键环节。

“在新一轮的城镇化当中，地方政府要特别防范的是，一方面需要钱，另外一方面又要防范债务风险。”北京大学国家发展研究院教授黄益平表示，最主要的解决方法有两点，一是需要开辟新的融资渠道，二是要考虑硬化地方政府的预算约束，谁借钱，谁负责。

融资新博弈

自新型城镇化战略提出后，全国各地的城市已经陆续推开了新型城镇化的建设进程。以建设智慧城市为例，根据全国政协经济委员会副主任委员李毅中的调查数据，到2012年年底，我国有220多座城市提出了建设智慧城市。“十二五”期间，全国智慧城市总投资规模大概是1.1万亿元。

然而，在地方债务风险被监管层高度关注的背景下，地方政府的土地财政已经面临难题，融资出现瓶颈。

近日举办的“2013年中国新型城镇化市长论坛”上，滁州市市长张祥安表达了“筹钱”这件事情上的矛盾。

一是建设用地计划的约束，体现在土地指标越来越紧张，国家给予的用地计划极少；二是融资和信贷政策的障碍。例如县级以下的地方融资平台不能发债，省级以下开发区不能发债，短期融资票据、中期票据这些产品只有省会以上的城市才能发行，同时银行贷款几乎也对地方政府平台锁死。

张祥安表示：“缺钱缺地的矛盾日益突出，一方面国家在严控政府债务，二是出台了很多约束性的措施。这种单一的政策安排、体制安排，又有可能造成突然的断裂，从而加剧了潜在的危机爆发。”

对于地方政府债务的风险，主要在于摸清债务规模有多大，都是以怎样的方式存在。此轮审计署对地方债务审计，被认为是对地方债务规模的大摸底。

黄益平在上述论坛上估算整个中国政府的债务占比时表示，中央政府的负债、国债，大概只占到GDP的15.5%，但加上隐性债务，如地方政府债务、养老金缺口和银行坏账等，这一比例有可能在100%左右。

地方政府的风险还存在一个重要的方面，就是隐性债务。除了银行贷款、发行债券和其他融资产品等可以及时统计的工具之外，银行理财产品、信托、保险等向地方政府发行的非标债权部分，则很难及时统计到债务规模当中，加之不透明的信息，加大了监管难度。

根据海通证券最新对地方政府债务的预估，截至2013年6月末，其总规模在14万亿元~18万亿元之间，利用债权方披露的数据倒推地方债务余额则约17.8万亿元。

其中，银行融资平台贷款9.7万亿元，城投债和中央代发的地方政府债券约3万亿元。此外，银行理财和自营以非标的形式形成的对地方政府的债权约3.7万亿元，保险持有的非标债权1624亿元，政信合作除去重复计算约1.2万亿元。

融资渠道待拓宽

在张祥安看来，如何解决地方政府融资需求和风险控制的矛盾，方法有很多，应在控制地方债务水平和成本约束的基础上，广开融资渠道。

审计署6月10日公布的36个地方政府债务审计中，到2012年底债务余额中银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。不过相比较2010年底的银行贷款占比下降5.6个百分点，但银行贷款仍然占据大部分的比重。

“我们要做城镇化，首先可能需要开辟新的融资渠道，应该说是可持续的融资渠道，而不是单一的由政府向银行借钱。”黄益平表示。

从审计署的数据统计看，地方政府发行债券、其他单位和个人借款等方式融资的增长较大。但发行债券方面，目前地方政府发行债券依然受到诸多政策的限制。张祥安认为，有些市以及省级开发区，资产质量非常好，债务水平非常低，政策障碍却很大。

除了发行债券，不少专家也提出了如利用资本市场、创新融资工具以及引入民间资本等方式。赤峰市市长包满达介绍，可以通过政府的引导，鼓励支持和吸引民间资本进入城镇建设的各个领域。

“城镇化需求是呈多样性特征的，城市建设问题中，另外一个群体，中国6000万小微企业，如何给它们提供更多的金融服务，这是城市化中非常重要的问题。”宜信集团CEO助理刘大伟针对民间资本如何参与城镇化建设提出利用互联网、大数据等技术，可以发挥更大的作用。

除了拓宽地方政府融资渠道，黄益平认为，还需要解决地方政府软预算约束的问题，即硬化地方政府的预算约束，“谁借钱，谁负责”。“要明确地方政府独立的资产负债表。地方政府不管到哪筹钱，借钱的一方都会考虑资产负债表，考虑偿还能力，这种做法才是可持续的。”

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