破除社保制度碎片化广东东莞首创全民社保

2013年10月29日 09:46
来源：东方网

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从上世纪80年代起，东莞开始建立职工医疗保险和养老保险，进入新世纪后，随着经济的高速发展和外来人口的涌入，东莞又用城乡一体的社保体系进一步把本地农民和外来工群体覆盖。

今年10月1日起实施的全民医保新政策，意味着东莞社保在超越户籍、身份等差异的同时，向打造平等、高效的城乡一体化社保体系的道路上又迈出了坚实一步，在全国率先实现了用一种制度，覆盖村民、居民、职工、新莞人等多种人群的构想。

回溯东莞社保20多年的发展历程，所迈出的每一步，几乎都是开风气之先的创新实践。中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成对此予以高度评价：“东莞是中国近三十多年来我们国家城市化的缩影，东莞在城乡基本医疗保险、社会养老保险一体化的先行探索，在构建完整的社会保障公共服务体系方面的创新实践，体现了公平、正义的价值理念，为全国社会保障体系建设和长远发展提供了宝贵的经验。”

东莞在社会保障方面的制度建设和创新探索，受到了国内社保同行的广泛关注，前来参观学习的，除了广深惠等省内社保部门和江苏、宁夏、广西各地省级社保部门外，还有人力资源与社会保障部各司的课题组。

医保新政消除“金”“银”卡之别

10月1日起，东莞正式实施新医疗保险政策，新政策取消了“金卡”和“银卡”的区别，由基本险、补充险、大病险构成，实现了制度上的公平。

“基本险”源于以往的“银卡”待遇，参保人可以获得住院和门诊的报销，只要符合相关规定，住院和门诊就医都可以报销，其中门诊可报销基本医疗费用的70%，且不限次数。住院可享受最高95%的报销比例，以及最高20万的报销额度。“补充险”即包含以往“金卡”与“银卡”的待遇差别，是在基本险的基础上，为有更高医疗保障需求的人群设置的险种，这部分险种将打破单位性质的参保限定，用人单位可根据自身的缴费能力，自愿选择，并不强制参加。“大病险”则是此次改革的最大利好，600多万参加基本医疗保险的参保人在不增加缴费负担的同时，增加了大病医保，为参保人带来了每年最高30万元的报销额度，使参保人的最高报销额度达到50万元。

重大疾病医疗保险与基本医疗保险捆绑参保，不需另行缴费，全体参保人免费享受，而且还彻底解决了东莞基本医疗保险“金卡”和“银卡”的历史遗留问题。

“不管是外来打工者、农民、机关干部……我们都公正公平地用一个制度来覆盖，采取统一缴费、统一待遇。”市社保局局长梁冰说，新政实施后，终于实现了“人人都能公平地参加医保”。

2013年10月5日出院的某进出口公司的李女士享受了新医保政策的利好，其因患急性再生障碍性贫血而入院治疗，共花费了20.5万元医疗费。在未实施新政策前，李女士按医保政策只可享受10.5万的报销费用，实施医保新政策后，按新政策李女士享受了14.8万余元的报销费用，个人自费金额从近10万元降到5.7万元，实际报销比例从51%提高到72%。

此前，东莞医保政策存在“金卡”、“银卡”两种模式的制度性问题。东莞市社保局副局长张亚林介绍，根据原先的规定“市属企业职工用的是金卡，镇级企业职工和城乡居民用的是银卡”。其中“银卡”包括住院统筹和门诊统筹，用较低的缴费标准实现了大部分人的基本医疗保障。

原先“金卡”内含住院统筹和个人账户，即“金卡”参保人可以获得住院费用报销，但是看小病的门诊费用要自己负担。他们虽然享有住院补充医疗保险，但缴费标准比“银卡”高近7倍。张亚林解释，“虽然‘金卡’持卡人享受的医疗待遇标准较高，但所耗费的金额较高，不利于医保统筹资金发挥更大效用，所以我们医保改革的方向是，由‘金卡’模式向‘银卡’模式看齐，实现平稳过渡。”

年报销额度最高达30万的“大病医保”，是东莞额外赠送给参保人的一份“大礼”。加上一年20万元的医保支付额度，参保人一年最多可获50万元的报销。据了解，这一险种不受任何年龄、职业和籍贯等限制，也不需要用人单位和参保人出钱，只要是东莞医保参保人即可自动获得这一重保障，将有600多万东莞市民享受这一待遇。

本地居民和外来工医保待遇一致

东莞医保制度的发展，1998年是具有转折意义的一年。随着东莞经济活跃程度提高和就业机会增加，人口数量和结构开始发生变化(至2012年末，东莞常住人口829.23万人，其中，户籍人口187.02万人)。当年，人口倒挂的一现象已见端倪。为了适应外来务工人员谋求同等社会地位、同等社会待遇的迫切要求，以及经济社会发展的需要，市委、市政府将建立城乡一体的基本医疗保险制度提上了议事日程。

1999年11月8日，《东莞市职工基本医疗保险暂行规定》公布，这一医保制度并不设置户籍门槛，还率先把外来务工人员囊括在内。只用了1年的时间，就有60万“新莞人”参与，获得了和户籍居民同等的医保待遇。

时任东莞市社会保障局局长，现任东莞市委常委、统战部部长的李小梅说：“《东莞市职工基本医疗保险暂行规定》出炉，标志着打破户籍限制、迈出统筹的第一步。”谈起政策制定的初衷时李小梅说，“东莞市从制度设计出发，让基本医疗保险一步到位，要覆盖到为这座城市贡献辛勤汗水的所有农民工。”

如今，在623万东莞医保参保人中，有近500万是外来务工人员，占了参保人数的80%。40多岁的张瑞玲就是其中一员，十多年前从老家湖南来到东莞打工，是最早的“南下”打工者之一。

在她眼中，东莞不仅是一个实现梦想和价值的地方，还是一个极具包容性的城市。“2000年，我参加医保后就拿到了社保卡，刷卡看病，都可以享受医保待遇。前年我住院花了7500元的医药费，医保报销比例达到90%以上，和东莞人一样。”

2004年6月，东莞进一步扩大基本医疗保险覆盖范围，按照城镇职工基本医疗保险模式建立了农(居)民基本医疗保险制度，这是东莞医保制度的一次重大改革。当年，全市有近109万农(居)民参加了农医保，农(居)民得到了基本医疗保障。此后，打破城乡界限、突破个人身份限制且被视为东莞医保制度的第三次重大改革大幕开启———建立了制度、标准、管理、基金调剂使用“四统一”的社会基本医疗保险制度和社区门诊基本医疗保障制度，大幅提高基本保障待遇，东莞医保步入崭新的发展时期。

全国政协社会和法制委员会副主任、原劳动和社会保障部副部长王东进评价说：“‘东莞医保模式’令人钦佩，无论是模式、体制，还是管理理念，都代表了中国医疗体制改革的发展方向和未来。”

2012年8月6日，《人民日报》在头版重要位置刊发《本地人外来人都是一家人》，称东莞在推动人口同城待遇上率先破题，力度颇大。城市和谐，其核心问题是消弭身份差异，实现同城待遇。据悉，目前广东正大力推进城乡居民、职工和外来务工者享受同样的医保待遇，将参照东莞经验将各种人群的医保整合为统一的医保制度。

东莞农民退休金超全国标准10倍

当农村变为城镇，耕地成为厂房，原本靠地谋生、靠天吃饭的农民该如何养老？本世纪初，东莞已面临这个问题并先行一步，启动了农村居民养老保险体制的顶层设计。

2001年1月，东莞在全国地级市中率先实施了农(居)民基本养老保险(以下简称“农保”)制度，将本市户籍年满20周岁以上未能进入职保制度的农(居)民纳入养老保险范围，自古以来靠种田吃饭的农民，首次有了“为未来积蓄”的养老保险。

“东莞市正式启动了农民基本养老保险制度，宣告东莞市全民进入社会养老保险安全网。”劳动和社会保障部主管的《中国劳动》杂志当年对此做法进行了高度肯定。

“我记得那时候信息还没有实现网络化，我们社保人员为了核发养老金，经常要到村里上门发放，有些老人接到养老金后，激动地眼泪都流出来了，紧紧地握住我们的手表示感谢。”一名社保工作人员张先生回忆道。

“东莞的农民为东莞的改革开放做出了巨大的贡献，土地基本上变成厂房了。怎么样保证失地农民的老年生活，体现以工补农的思想，这是我们考虑的重点。”东莞市社会保障局局长梁冰谈起农民养老保险制度设立的初衷时说。

养老保险的缴费由个人和集体共同承担，当时东莞市财政还拨出10亿元作为农民基本养老保障基础资金，个人只需负责40%，其余由市、镇、村联合解决。折算下来，当时参保农民每月只需交纳21元多，达到退休年龄后每月就能领取几百元养老金，能保证基本的生活。

这个全国独一无二的养老保险制度范本，在理论界也引曾起过热议，梁冰透露，“很多专家觉得农民没有能力承受这个制度的缴费。地方财政也承担不起这个制度资金的投入。”

中山大学社会保障与社会政策研究所所长岳经伦认为，“东莞之所以能平稳运行，和当时的现实条件密不可分。东莞市作为改革开放前沿阵地之一，经济持续高速增长，为解决农村养老保险问题积累了必要的财力。”

在2010年，东莞又将“农保”和“职工养老保险”合并，逐步实现城乡一体化的养老保险制度。该制度建立并实施三年来，东莞农民每月的养老金，由之前的266元提升到671元，而全国的平均标准是55元/月，远超全国标准10倍以上。

工伤保险兼顾预防、治疗和康复

20世纪80年代中后期，东莞的“三来一补”和三资企业大量涌现，制造业瞬间兴起。由于企业管理不规范，在失业、工伤、医疗和养老等风险中，即时性的工伤风险最为突出。1989年12月，东莞市政府颁布了《职工工伤保险暂行办法》，正式建立起工伤保险制度。

与一般侧重于事后理赔的保险办法不同，东莞市率先把工伤预防做在前面。2007年，社保部门和市安监局联合，在市镇两级成立工伤事故预防工作小组，开展工伤预防宣传、工伤预防培训、重点企业督察整改等工伤预防工作，开创了工伤预防工作的全新模式，当年就基本完成“全年总的事故降低20%，重点行业降低30%”的目标。

东莞还不吝把资金投入工伤预防培训和体检，每年在污染大、易发生事故的工厂，对有职业隐患的1万人进行职业病免费体检。经过十几年的推进，全市工伤保险的参保人数从建立之初的5.6万人，逐步增加到目前的500万人，增幅近百倍，做到了“应保尽保”，还建立起了预防、治疗、康复“三位一体”的工伤保险制度，成为全国12个工伤预防试点城市之一。

梁冰说，“一般来说，买工伤保险，出了问题，我们只做理赔这一块。但是我们觉得工伤保险制度根本是为了减少工伤事故，不是为了受伤的，而且发生了工伤，怎样让职工重新回到工作岗位，才是这个制度的目的。”

他还介绍，“发生事故以后，我们做康复，按照东莞这几年的实际发生水平来看，每年参加康复的大概是1700人。”据了解，工伤康复分为医疗康复和职业康复，参加了职业康复的人中，有80%的人都能够重新走上工作岗位。

韦女士就是其中之一。2009年的一天早晨，她在上班路上不幸遭遇车祸，肇事车辆逃逸。她在黄江医院治疗了2个月后，又转到广东省康复中心进行专业的职业康复，进行了4个月的治疗后复原回到了原工厂工作。在治疗期间所花费的几万元医疗费，都由市社保基金承担。

南京大学教授、社会保障学者严新明和童星也曾以东莞工伤社会保险实践为样本展开分析，研究结果称：“运行了近二十年的东莞工伤保险制度充分证明了自身具有很强的科学性、合理性，尤其是近年来东莞提出并很好运作的预防、补偿、康复‘三位一体’工伤保险实践，应当对全国工伤保险制度的建设具有很好的借鉴意义和推广价值。”

[对话]

破社保制度“碎片化”东莞堪称典范

记者：你觉得东莞的社保制度和其他地方相比有什么特点？

岳经纶(中山大学社会保障与社会政策研究所所长)：东莞的社保制度有比较大的进步性，改变了以往我们以职业、户籍等身份来设立制度的方向。东莞的城乡居民、外来务工者、企业职工和机关干部在社保的待遇、缴费标准上都是统一的，比较公平。能够自觉地推动城乡居民的融合，这一点在全国是处于领先地位的。拿省内城市来比，广州城乡居民的社保待遇和企业职工相比还是有较大差距。深圳外来工的社保建立了另一个单独体系，并不能做到统一用一种制度覆盖所有人群。东莞政府在政策的制定上能够兼顾各个群体的利益，淡化户籍身份，力求所有在东莞耕耘奋斗的人们都能享受到相同的待遇。

记者：为什么东莞能够在社保福利改革举步维艰的情况下，率先实现公平的全民社保体系？

岳经纶：党的十七大以来，中央提出要加强社会服务管理，建立覆盖城乡的社保制度，这为东莞进行社保创新提供了动力。这也是由东莞特殊的市情决定的，这里外来人口多，比例倒挂比较严重，从社会的稳定性出发，社保制度要覆盖外来务工人员。近几年沿海地区出现了“用工荒”，东莞也受到了一定影响，从经济发展角度，建立一个公平的医保制度有助于留住外来务工人员。另外，东莞不仅实现了一个制度覆盖所有人的基本医疗保障制度，而且也建立了城乡一体的社会养老保险制度，这里的农民和企业职工用的是统一的养老制度。这也和东莞独特的城镇化路径是分不开的。自从上世纪80年代工业化以来，东莞的农村积极地参加工业化进程，土地由村集体控制出租为厂房，土地的收益也留在村集体，让本村人受益。所以养老保险的缴费由个人和市、镇、村三级共同承担，这一点东莞是做得到的。但在其他镇村经济没有这么发达的地方，是没办法实现的。

记者：东莞在社保制度改革方面的经验，对于其他城市而言有什么示范作用？

岳经纶：东莞的社保政策保持了持续的、不断推进的趋势。这说明东莞对社保制度的整体设计是有清晰的认识，有很强的政策意识。特别是“用统一的制度覆盖所有人”，这样理念表现得淋漓尽致。现阶段，我国还有很多地区的社保制度“碎片化”程度比较高，不同类型人群享受的社保待遇差别很大。社会保险之所以存在，就是要让不同风险的群体能够在一个风险池子里共担风险，实现社会公平。所以像东莞一样，建立统一的社会医疗保险制度是我国未来医改的重要方向。

过去我们的制度设计考虑了太多的政府承受能力，而对老百姓切身福利的考虑并不是很多。但东莞在一定程度上考虑到了市民的需求，不自觉地建构起了一种地域性的“公民身份”，这一身份消除了不同群体在医疗社会保险上的身份差异，既涵盖了少部分易被忽略的群体，又有效整合了职工、农民、农民工等不同群体。

[改革亮点]

2012年9月起，东莞又开始了非本市户籍职工在莞就读子女参加社会基本医疗保险的试点工作，将本市社会基本医疗保险参保范围扩大至非本市户籍的非就业人口。