三中全会或应对国企分三类进行改革治理

2013年10月31日 02:45
来源：21世纪经济报道

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即将召开的十八届三中全会能否在国企改革上有所突破？

“虽然国有企业改革与发展已经取得了巨大成就，但近年来深化国企改革的呼声一直很高，关于国企改革的争论从未平息过。”中国社科院工业经济研究所党委书记、副所长，国家社科基金重大项目《深入推进国有经济战略性调整研究》首席专家黄群慧研究员对本报分析。

黄群慧认为，未来国有企业改革的主要目标，绝不是通过国有企业私有化、民营化最终消灭国有企业，也不是仅仅围绕国有资产保值增值建立激励机制以追求国有资产自身发展壮大，而是如何建立有效的制度基础保证国有经济追求“国家使命导向”的发展。

在他看来，当下的国有企业改革只停留在对国有经济的功能定位的整体认识阶段，而还没有细化到基于国有经济功能定位而对每家国有企业使命进行界定、进而推进国有经济战略性重组的具体操作阶段，这难以实现不断增强国有经济活力、控制力和影响力的目标。

因此，黄群慧建议，将115家央企区分出公共政策性、特定功能性和一般商业性三类进行改革，为它们分别构造不同的治理机制。

“盈利性使命”与“公共政策性使命”冲突

《21世纪》：近年来，关于国有企业的效率以及是否存在“国进民退”问题，舆论争议很大，甚至出现截然相反的观点，究其根源还在于大家如何看待国有企业的定位。您认为，从国有企业定位的角度来看，为什么会出现上述争论？

黄群慧：谈国有企业的定位，首先需要谈国有经济的功能。我们认为，经过多年的摸索，我国国有经济的功能被定位为弥补市场缺陷、巩固社会主义制度的经济基础和发挥在国民经济中的主导作用。十五届四中全会《决定》指出：“国有经济要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”国有经济这种整体定位，是十分科学的，既满足了市场经济共性要求，又满足了社会主义市场经济体制的特性要求。

但是，对于每个具体的国有企业而言，上述整体功能定位会造成具体国有企业在生产经营中面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面，国有企业要通过追求盈利性来保证自己的不断发展壮大，从而实现主导地位。为此，国有企业就有动机寻求一切机会盈利，包括利用行政资源获取垄断地位、限制其他企业的进入，或者快速扩张、进入利润率高而非关系国计民生的行业，等等。同时，国有企业人员还有理由追求市场化高水平的薪酬待遇。另一方面，国有企业要弥补市场缺陷，服务公共目标，这可能会要求牺牲盈利。这会使得国有企业陷入赚钱和不赚钱两难的尴尬境界——不赚无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。

企业运行的逻辑是使命决定战略，实际上，正是由于国有企业使命存在矛盾，引起了这些年国有企业行为出现偏差，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公资本的挤出；另一方面，在关系国民经济命脉、改善民生、国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有充分发挥。

《21世纪》：换句话说，国有企业存在“国家使命冲突”，是导致现阶段国有企业众多问题的深层次原因。

黄群慧：我国国有企业改革现在只停留在对国有经济的功能定位的整体认识阶段，而还没有细化到基于国有经济功能定位而对每家国有企业使命进行界定、进而推进国有经济战略性重组的具体操作阶段，这难以实现不断增强国有经济活力、控制力和影响力的目标。

为破解上述国有企业使命“整体与个体”的矛盾，应突破那种将国有企业看作“铁板一块”的认知观念，引入分类治理的工作思路，根据企业使命、定位和目标的不同，确定差异化的国有企业治理思路，并据此思路，改革现行的国有资产管理体制，增强改革的动力。我们认为，新时期国有企业改革的基本思路应该是“精细化分类改革”，我国国有企业改革与发展应该进入“分类改革与治理”的新时期。

将115家央企分为三类监管

《21世纪》：应该怎样对国有企业进行具体分类？

黄群慧：具体来说，可以将国有企业分为三个大类，一是“公共政策性企业”，这类企业是国家保证实现社会公众利益的一种手段和工具，其“国家使命”定位是弥补市场缺陷、以是否完成国家赋予的具体政策目标为核心考核指标的“公共政策”导向。这类企业数量有限，却是未来国资管理的重中之重。

第二类是“一般商业性企业”，也就是人们常说的竞争性国有企业，其“国家使命”定位是以国有资产保值增值为核心考核指标的“市场盈利”导向。量多面广的国有中小企业和产业竞争度高的国有大中型企业，都属于这类企业。这类企业完全是营利性企业，处于竞争性行业，与一般商业企业一样其生存和发展完全取决于市场竞争。

第三类是“特定功能性企业”，这是具有混合特征的国有企业，既非纯粹的一般商业性企业，也非典型的公共政策性企业。其“国家使命”定位是巩固社会主义基本经济制度和发挥在国民经济中的主导作用，包括“走出去”、促进经济发展方式转变、保证国家经济安全和主导经济命脉等具体功能，而这些功能的实现要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础。这类企业有一定数量，且其具体情况千差万别。

《21世纪》：具体到国资委管理的115家国有中央企业，您认为如何对其分类？

黄群慧：我们课题组针对115家中央企业的情况，提出了初步的分类建议：首先，“公共政策性企业”有5家，其数量占全部中央企业数量的比重约为4%，包括中国国新、中储粮总公司和中储棉总公司3家政策性企业，以及国家电网和南方电网2家自然垄断企业。

其次，“特定功能性企业”有32家，其数量占比约为28%，包括三大板块：一是国防军工板块，包括十大军工企业和中国商飞公司，共11家；二是能源板块，包括三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，共11家；三是其它功能板块，包括中盐公司、华孚集团、三大电信公司以及中远集团、中国海运和三大航空公司，共10家。

最后，其余78家为“一般商业性企业”，其数量占比约为68%，包括22家工业制造企业、17家综合贸易服务企业、7家建筑工程企业、12家科研企业和20家资产规模在500亿以下的其他中小企业。由于国有企业复杂性，上述分类可以是动态的，随着环境和情况变化而调整。

《21世纪》：在分类管理的基础上，应该怎么进行分别监管？

黄群慧：对于“公共政策性企业”，可以采用国有独资公司的形式，并针对具体的企业可以专门立法，并建立严格的政府预算管理制度，其收入和支出都要有严格的预算管理，对管理层考核的核心要求是能否很好地实现公共政策性目标；

对于“特定功能性企业”，可以采用国有控股的公司制的形式，也可以成为国有上市公司，这类企业除了满足公司法的一般要求外，还要针对其所处行业建立有专门的行业法规来管理，这类企业要接受政府一定的预算管理，对管理层的考核要以经济目标为主，满足国有资产保值增值的要求；

对于“一般商业性企业”，企业可以是相对控股的公司制形式，企业设立和运行符合公司法的要求即可，国资管理部门的监管形式主要依靠对派出董事的管理，其收益主要是股权收益。一般商业性企业，是由于历史原因而遗留下来的企业，原则上不新设这类企业，从长期看国有股可以从这类企业逐步退出，从而保证国有资本集中到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济活力、控制力、影响力，但从短期看也没有必要“一刀切”强行要求国有股退出。

国企领导人应“分层分类管理”

《21世纪》：在对国有企业进行分类改革的基础上，也必须改革国企领导人管理体制。您能否谈谈对国有企业领导人如何分层分类管理？

黄群慧：具体而言，应该在上述基于使命分类管理、逐步将国有资本集中于“公共政策性”和“特定功能性企业”的基础上，对于中央国有企业领导人员，划分为两类角色，一类是“党政官员”角色，中央企业集团公司的董事长及董事会主要成员、党组织领导班子成员，整体上市公司的党组织领导班子成员、派出董事和内设监事会主席等，应该界定为这类角色，这些人员由上级党组织和国有资产监管部门管理。在选用方面，采用上级组织部门选拔任命的方式，他们有相应行政级别，选用、晋升和交流都可以按照行政方法和渠道；在激励约束方面，应该和党政官员基本类似，但考核以企业整体经营发展和功能实现程度为标准，激励主要以行政级别晋升为主，报酬可以略高于同级别的党政官员，但不能够完全采用市场化的激励机制，不能享受过高年薪和股权激励。

另一类是“企业家”角色，中央国有企业中大量的经理人员，包括母公司层面的经理团队以及各个子公司层面的董事会成员和经理团队等都属于这类角色。这类人员是职业经理人员，由董事会进行管理的，需要按照市场化的办法选用和激励约束。在选用上，这类人员需要在职业经理市场上通过竞争性的办法由董事会进行选聘；在激励约束方面，考核以市场化的经营业绩为标准，董事会按照市场标准给予其薪酬待遇，采用市场化的薪酬结构和水平，可以实施相应的股权激励制度，但是这些经理人员原则上不能够再享有相应级别的行政待遇，也没有机会交流到相应的党政机关任职，他们是真正的职业经理人。