上海市人大常委：自贸区立法工作挑战最为严峻

2013年11月01日 01:48
来源：第一财经日报

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上海市人大常委会法工委主任丁伟：

自贸区立法工作挑战最为严峻

胥会云

中国（上海）自由贸易试验区（下称“上海自贸区”）挂牌“满月”不久，相关的法制环境建设也一直在紧锣密鼓地推进中。

与中国此前历次改革相比，法制保障先行可谓是此次上海自贸区推进的一大特色。由于在上海自贸区建设中，上海市政府承担主体责任，因此在相关法制环境建设中，上海也必须发挥积极作用。

上海市人大常委会法工委主任丁伟近日在接受《第一财经日报》专访时表示，在上海自贸区筹建阶段，尤其是运作初期，法制环境建设的重中之重就是立法工作，其工作量最大，难度也最大，从目前的情况看，受到的挑战也最为严峻。

丁伟表示，由于上海自贸区内多项先行先试事项都涉及到中央事权，因此理清中央事权和地方事权的关系，理顺国家立法和地方立法的关系，是上海面临的一个重大考验。

挑战法律观念和理念

第一财经日报：根据《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（下称《总体方案》）的要求，法制环境规范是上海自贸区要达成的目标之一，法制环境建设都包括什么内容？

丁伟：我个人认为，上海自贸区的法制环境建设是一个涵盖立法、执法、司法、仲裁等法制建设方方面面的系统工程，而且是一个渐进式推进、不断完善的动态过程。可复制可推广，说到底就是法律可复制可推广。在法制环境的建设上，同样面临先行先试、不断探索的严峻考验。

在上海自贸区筹建阶段，尤其是运作初期，法制环境建设的重中之重就是立法工作，其工作量最大，难度也最大，从目前的情况看，受到的挑战也最为严峻。

日报：你所指的挑战是什么？此次上海自贸区的立法实践，是不是改革开放30多年来上海遇到的难度最大的一次？

丁伟：很难说这是难度最大的一次，总之现在正在摸索。挑战在于，首先上海自贸区的先行先试，对法制先行提出了很高的要求。改革开放30多年，我们已经形成了完整的法律体系，要做的是先把法律障碍搬开。

比如说，在国家层面，上海自贸区所有先行先试事项都集中体现在《总体方案》中，《总体方案》内容其实已经超越了现行国家法律的规定，所以《总体方案》在公开之前，首先必须由全国人大常委会立法授权，否则方案一公开，就面临着违法行政的问题。

同时，上海市政府出台的管理办法，作为行政规章，包括执法体制、监管体制、管理方式都是先行先试的内容，都对上海现有的地方性法规有冲击，所以9月29日《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》（下称《管理办法》）出台之前的9月26日，上海市人大常委会第八次会议先表决通过了《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市地方性法规有关规定的决定》（下称《决定》）。

其次，上海自贸区的先行先试，对于维护国家的法制统一也提出了很高要求。上海自贸区一方面要先行先试，另一方面要理清中央和地方事权的关系，理顺国家和地方立法的关系。

另外，对我们的法制思维、法制观念也有调整。比如在上海自贸区内暂时停止实施相关法律法规，那么国家法律的完整性、统一性还要不要？我认为这实际上是一般法和特别法的关系，但也是对我们法律观念和理念的挑战。

先行先试要获得“双授权”

日报：上海自贸区中很多先行先试事项都属于中央事权范围，上海地方立法如何解决地方事权与中央事权的关系问题？

丁伟：鉴于先行先试的核心内容涉及税收、海关、金融、外资、外贸等国家事权、中央专属立法权限，突破了现有国家法律、行政法规的相关规定，因此先行先试事项的运作模式、管理体制、执法体制等，必须获得全国人大常委会、国务院的“双授权”。

但现在问题是上海自贸区建设中，上海市政府要承担主体责任。上海的地方性法规、政府规章要对应国家专属立法权，就有很多问题。所以在法制环境建设上，如履薄冰，如临深渊。

《总体方案》是上海自贸区的一个最基本的基础性法律文件，法律效力是什么？我认为它应当定位为国务院有关部门和省级人民政府共同制定的部门规章，是国务院授权的。上海市相关地方性法规与这个规章到底什么关系，现在情况下，我认为还要进一步研究。

日报：最好的方法，还是有一个明确的书面讲法。

丁伟：对，比如说全国人大授权，我们的地方立法不能说是根据《总体方案》，因为《总体方案》不是上位法。

国家层面立法授权存在复杂性，首先授权地方停止适用现行有效的法律的合法性、必要性、合理性认识上不尽一致。现在不是授权你在国家法律没有规定的情况下可以先行先试，而是授予地方不适用法律的权力，这和立法授权不是一个概念。而且经过三十多年改革开放，我们的法律体系已经形成，如果不适用，其合法性、合理性、必要性都面临挑战。所以后来全国人大常委会改成了暂时调整，但暂时调整其实不是一个法律概念。

另外，自贸区先行先试的事项主要涉及行政审批等有关部委的核心权力，这些审批权已经被相关法律固化，需要打破利益固化的藩篱。

其三，《立法法》颁布后，全国人大常委会如何授权地方立法没有先例。我们也了解到全国十多个地方也在要求全国人大常委会立法授权，到底怎么做，也需要研究，难度很大。

不要为了立法而立法

日报：上海自贸区内大量先行先试事项，涉及到多项法律法规的调整，目前调整工作进展如何？接下来的立法重点是什么？

丁伟：《总体方案》出来后我们对90多项先行先试事项进行了梳理，当时发现涉及到4部法律15部行政法规再加上3个国务院决定，但现在可能需要调整的法律不止这些，牵扯面很广，难度很大。

现在存在两个问题：一是立法时机的问题。《管理办法》刚刚启动，管理体制、执法体制等各方面问题还没有充分暴露。要上升为地方性法规的话，立法时机是否合适。

二是不要为了立法而立法，当然这么重大的事情，地方人大必须修法，使得法律效力更高一些。关键是我们到底要做成什么，到底是管理条例合适，还是包括管理在内的一个综合性的地方性法规。

日报：上海自贸区的推进工作一直很快，这种速度与立法的程序性之间，是否存在矛盾？

丁伟：任何一个立法都是一个科学、严肃性的行为，必须遵守一定的程序，否则很难保证它的严谨，不会因为时间上的紧迫性而干扰立法的程序。