国企改革方案三中全会后出台涉及央企拆分

2013年11月01日 08:24
来源：中国证券报

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中国证券报记者日前获悉，作为未来国企改革的纲领性文件《深化国有企业改革的指导意见》与《关于完善公有制实现形式的指导意见》有望在十八届三中全会之后出台，预计国企分类监管、股权激励、利用资本市场发展壮大国资、扩大对民资开放等将成为重点改革内容。

多位知情人士表示，国企分类监管等将成为重点改革内容。其中，国企分类监管的核心将是厘清同一企业中的政策性业务与竞争性业务，涉及国企尤其是大型央企的拆分；境内国有控股上市公司高管股权激励不得超其薪酬40%的上限考虑放宽；优先股等资本市场工具有望在国资大幅撤出的领域派上用场；在国企重组上市的过程中，民资将获得更多参与机会。

值得关注的是，国资委昨日发布消息，国资委副主任黄淑和10月20日在全国国资监管政策法规暨指导监督工作座谈会上表示，要认真准备国资国企改革方案，争取三中全会后尽快出台。

实施分类监管涉及央企拆分

按原定计划，《深化国有企业改革的指导意见》有望在今年上半年出台，内容包括国企下一步改革的原则、方向、目标、任务、路线、时间等方面，因种种原因还在酝酿中。

按目前进度，此前拟定方案的少部分内容将体现在十八届三中全会的报告中，大部分内容将进入会后国资委出台的指导意见中。不同于十八大报告中的寥寥几句，业内预期此次全会关于国企改革的报告内容将较为细致、可操作。

多位知情人士表示，国企分类监管等将成为重点改革内容，其中国企不同业务的厘清是焦点与难点。

“人们对国企有那么多的意见，就是因为对国企的分类没搞好。中国的国企太大，中石油、中国电信这些企业既有政策性业务，也有竞争性业务，很难管理。

执行国家政策的电网、采油等业务如果亏损，国家来补贴，没问题，但经营性业务也在同一个企业内，造成‘交叉补贴’。分类管理还涉及关于国企整体上市的争论，政策性业务是不宜上市的，如果各种业务分开就好办，”业内人士表示。

业界对国企业务的分类有多种，一般央企的主营业务属垄断性，地方国企的主营业务属公益性，也有提法将前两种统称政策性，其他业务可划归为竞争性、市场性或经营性。要把国企业务界定清楚，就涉及包含多重业务的大型国企的拆分。

“拆分在技术上不存在任何问题，只是操作中困难重重。国企的改革难度就在于太大了，同一企业包含各种性质的业务，很难拆分。剥离非核心业务的大方向是原则性的，一定会逐步推进。”业内人士表示。

对于可拆分的领域，业内人士建议可以从能源、资源、基础设施等行业做起。国企改制重组专家、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善表示，石油、电网、铁路等领域的国企应该聚焦主营业务，如油气采集业务可以垄断，管道业务和终端的加油站其实可以放开；铁路的投资、建设、运营可以拆分；电网的输电和配电应该分开。“如果基础部门和行业的利润上去了，实际上提高的是全社会的运营成本，带来的负效应将大于国企得到的利润。”

推进国资证券化

民资有参与机会

当前有观点对推进国资上市有质疑声音。知情人士称，国资监管要求，下一步的方向仍是用好资本市场，推动以上市公司为平台的资源整合，推进国企整体上市，意在达到两个目的：一是通过市场的监管最终实现对国有资本的监管，二是推动完善国有企业的公司治理。

“目前国企改革的核心就是要找到国有大企业与市场经济融合的方式。改革方向是坚持走向市场，而非私有化。在现阶段，已经不能够简单沿用10多年前县以下国有企业卖给小企业的办法。改革的方式需要转变，这就是在国有体制下依托资本市场对这些企业直接进行市场化改造，通过企业上市实现公众公司改革。通过整体上市，也可以加快企业现代化管理机制的变革，引入更多民资，”中国企业研究院首席研究员李锦表示。

目前，在钢铁、有色、船舶制造、水泥等行业的国企出现严重产能过剩，专家表示，这也是一些国企重组或上市的好时机，并且其中有民资参与的机会，在以前的“好日子”里，鲜有国企愿意把资源拿出来与民企共享。

中国人民大学经济学院副院长刘瑞指出：“现在正是想上市但产能过剩、业绩不好的国企‘做功课’的时候，可以先做股份制，把股权多元化，吸收民资，把该剥离的剥离了，进行内部技术改造，等日子好过的时候顺势上市。产能过剩是‘一阵子’，不是‘一辈子’，以钢铁为例，未来在城镇化和中西部地区发展两方面，建设住宅和基础设施需要大量钢材，钢铁大有用武之地。有战略眼光的民资现在选择和国企一起‘过冬’，将来则有望迎来春天。”

另外，预计三中全会后有望出台的《关于完善公有制实现形式的指导意见》，将继续探索公有制的多种实现途径，进一步深化对民资开放力度。国务院常务会议9月提出“尽快在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向民间资本推出一批符合产业导向、有利于转型升级的项目……并在推进结构改革中发展混合所有制经济”。

国资委研究中心研究员胡迟指出，国企改革也是民企的机会，此前的“新旧36条”已经对民资开放了绝大部分可放开的领域，现在最重要的就是要拿出实际行动来破除国企垄断，打破人为设置的“玻璃门”，促进国企与民企的共赢。

“凡行业限入、管制、垄断的领域，一定存在服务拙劣、贪污腐败、市场扭曲、民怨沸腾等诸多现象。除航空业外，仍有石油及天然气、卫生医疗、金融、文化教育、电信等行业，”海通证券副总裁李迅雷表示，放松管制、推进国资国企改革迫在眉睫。为降低触发改革的临界点、推动改革及早进行，以触动存量为核心的国资改革可先从外围的要素价格、行业准入改革入手，以生产要素的市场化定价和打破垄断来动摇某些国企的垄断地位。资源要素改革如能推进，国企改革有望迎刃而解。

股权激励上限考虑放宽

事实上，近年来各地方也频频“亮剑”国资改革，出台国资兼并重组整合政策，上海、重庆、北京、深圳、武汉、云南等多地政府在“十二五”规划中提出加快国资证券化的目标，鼓励整体上市。上海近期提出下放权力、推行股权激励、修改考核机制，更是被视为新一轮国资改革的开端。

“地方国资改革推进很快，有些地方甚至对地方的文化、金融、实业的国资进行了大口径的监管，”相关人士表示，国资委鼓励地方先行先试，省市一级的国资改革可以步子迈大些。

目前，国资委十分重视上海国资委提出的改革版本，内部讨论、制定政策时常以其为基础，借鉴其中内容，如股权激励。国资委2008年出台意见设置了国有控股上市公司实施股权激励的上限，境内上市公司及境外H股公司股权激励收益原则上不得超过授予时薪酬总水平的40%，境外红筹公司原则上不得超过50％。

业内人士透露：“现在股权激励在国企中使用面还不够广，期权激励的形式还不够多。下一步有望加大对国企股权激励的力度，上限将放宽，有观点提出最高可至薪酬的数倍。”

一般职工持股也会用得越来越多，让股权或期权的形式在企业应用面更广，激发员工热情。考虑到在大企业中，员工持股操作难度大，且股权过于分散将减小持股的激励作用，这种安排将主要在中型国企中推开。

优先股等资本市场工具在下一步的国企改革将可能派上用场。相关人士透露，在国资将大幅撤出的领域，如果国资还要保留一定控制权，就需要通过黄金股和优先股来控制。尤其是公用事业，城市用水、公共交通等已经开放，其他成分的资金占比较高。在这些涉及百姓基本生活的领域，要使用黄金股等来维持国家或地方政府对经济的掌控力。

此外，国资改革牵一发而动全身，配套改革的进度也要跟上。“比如用国资的收益填补养老金缺口，虽然在推进，但比较慢。事到如今国资改革已经不是国资委一家之事，需要在战略布局上有更高层面的推动，涉及财政、税务、社保、民政等多部门一起来努力。未来国资改革会往大家想象的方向去做，”胡迟表示。