三中全会顶层设计十大猜想：土地户籍改革有望突破

2013年11月02日 00:53
来源：中国经营报

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随着十八届三中全会日期的确定，中国社会对改革的讨论和期待也达到了一个高潮。这反映社会从上到下蕴含着巨大的改革热情，对改革本身人们有着高度共识，问题在于实行什么样的改革。而这正是随后召开的三中全会将要揭晓的答案。

此前，习近平总书记和李克强总理在不同场合分别强调中国即将开始的新一轮改革是全面改革，全国政协主席俞正声新近更是透露，三中全会改革的范围和力度，都将是空前的。日前召开的中央政治局会议指出，三中全会的议题是审议《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。就改革本身作决议，这将是中国改革35年来第一次。从该次政治局会议看，中央正式把改革定调为“党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命”，全面深化改革的目的“是要完善和发展中国特色社会主义制度”，强调必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

这说明，三中全会对改革的部署将不仅仅局限于经济领域。近期，中国社会高度关注国研中心推出的“383”改革方案，由于该方案领衔人物身份的特殊性，许多人甚至直接把它等同于三中全会将要出台的改革措施，专家学者也纷纷就此提出自己的“三中全会改革方略”。“383”方案认为新一轮改革目标是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制，实现上述目标，就要在以往市场、政府和企业改革的基础上，着力推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的新“三位一体”改革，并在八个领域重点推进。

应该说，“383”方案提出了详尽系统的改革路线图，但它整体偏重于经济。而如上所述，中国新一轮改革是全面改革，因此，要对改革作从客观和符合实际的评估与前瞻，还需要有更多和更权威的参照。习总书记在今年7月于武汉召开的座谈会上，曾提出了全面深化改革需要深入调查研究的6大问题，分别是进一步形成全国统一的市场体系，形成公平竞争的发展环境；进一步增强经济发展活力，为实现经济持续健康发展提供不竭动力；进一步提高宏观调控水平，提高政府效率和效能；进一步增强社会发展活力，促进社会和谐稳定；进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好保障人民群众各方面权益；进一步提高党的领导水平和执政能力，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用。8月底召开的政治局会议，除了一般性强调改革的重要外，也分别就反腐败5年规划、地方政府职能转变和机构改革、上海自贸区筹备进行了审议，提出要改革纪检监察体制，推进地方政府职能转变。

本次政治局会议和新近召开的这次政治局会议也都就党自身的建设问题做了阐述，强调必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。综合上述高层及智囊释放的改革信号，笔者大致认为，三中全会将会就以下改革议题做出部署。

执政能力提升空间

作为中国特色社会主义的领导者，党同样是改革的领导者，但党必须适应改革和发展的新形势，提高领导水平和执政能力。

一是在加强和改善党对改革的领导及自身建设上，会出台一些新的要求和制度规则。

作为中国特色社会主义的领导者，党同样是改革的领导者，但党必须适应改革和发展的新形势，提高领导水平和执政能力。所以，两次政治局会议强调各级党委要切实履行对改革的领导责任，完善科学民主决策机制，不断提高领导班子和领导干部推动改革能力，引导广大党员投身改革事业，为全面深化改革做出贡献。同时指出把党要管党、从严治党落到实处，增强全党特别是领导干部理想信念的坚定性，完善党内制度体系特别是民主集中制，推进体制机制改革创新，加强惩治和预防腐败体系建设。三中全会在这方面应该会有新的论述和措施出台。

二是政府的行政改革尤其是地方政府的职能转变，会有具体推进。

在整个改革体系中，行政体制改革是先行部分，具有基础性作用。今年以来，国务院已经进行了相关改革，接下来，行政改革的重点落到了地方。地方政府的行政改革，关键也在于“正确处理政府和市场的关系”，厘清政府、市场和社会边界的起点。改革的思路也是简政放权，但除了把权力下放给下一级政府外，更多是下放给市场和社会，在经济领域更多发挥市场配置作用，在社会领域更好利用社会民众力量。由于地方政府尤其基层政府贴近百姓，贴近民生，因此，地方行政改革的一大原则是把群众需求作为改革的重点，着力解决好事关民生的突出矛盾和问题。另外，地方行政改革也会更多地强调决策的公开化和透明性，在这方面会有一些具体规定。

经济改革“大动作”

改革国企的关键，是要重新界定其职能，实行分类监管；对基础行业的国企还有一个打破垄断，进行公司化改造的问题。

三是财税体制改革会有大的动作。

财税体制不但涉及政府和企业以及民众的分配关系，也涉及中央对方的事权和财权配置，还与促进政府职能转变，打造透明政府关系密切。因此，某种意义上，财税体制改革在整个改革中非常关键，财税改革的方向是，减税降低企业和个人负担，调整和完善税制结构；实行全口径预算监督，提高预算透明度；以事权合理划分重新确定中央和地方的财力配置，第一步可以将包括基本公共服务与存在地方保护和重大外部性的事权上收中央，并进一步调整优化税收划分和转移支付制度。

四是金融改革会迈出较大步伐，人民币国际化有望提速。

现代经济越来越依赖于金融，而中国的金融肩负着为产业转型升级、提升企业竞争力，人民币走出去服务的使命。因此，正如“383”方案所说，改革的方向是降低金融行业准入门槛，形成多元化竞争性的金融体系，满足实体经济的金融服务需要；推进利率市场化进程，倒逼金融机构提升竞争力和创新能力，为人民币资本项目可兑换奠定基础；推进汇率形成机制市场化和人民币资本项目可兑换，使人民币在若干年内成为主要的国际结算和投资计价货币，在局部市场成为国际储备货币。应该指出的是，作为一项国家战略，人民币国际化也是借外部压力倒逼国内改革的契机。

五是在资源和要素价格改革上，会在考量民众利益的基础上进一步推进。

资源和要素价格，牵涉到中国的环境保护和可持续发展问题。以水、电、气为代表的资源要素价格，长期来普遍偏低，这是造成中国环境污染和恶化的重要因素。要素价格偏低，实质是对生产者进行补贴，并纵容生产者低效利用能源、资源，危害环境安全。这方面，虽然过去有所改革，资源要素的价格有所提高，但提高的幅度不大，因此，新一轮改革在保障民众基本生活需求的前提下，会进一步改进居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度，完善水电上网价格形成机制，出台资源税和环境税，以促进经济和环境之良性循环。

六是国有企业改革，包括国有资产的监管，还有很大提高空间。

尽管中国进行了多轮国企改革，但仍然存在很多问题，包括国企数量还是很多；内部治理结构还处于低水平，国家对国企的监管不到位，很大程度上沦为内部人控制的企业；国企在关系国计民生的领域所处垄断地位，加剧了收入分配差距，不利民生改善；以及国企效率低下，与其占有的资源不相称等。改革国企的关键，是要重新界定其职能，实行分类监管，同时改革其内部治理结构，包括薪酬体系；对基础行业的国企还有一个打破垄断，进行公司化改造的问题。

七是土地和户籍制度改革有望突破。

土地和户籍制度的改革，既关乎城乡一体化、新型城镇化和农民权益的保护问题，也能对地方的土地财政和高房价有所抑制。土地和户籍改革的核心是城乡权利平等，目标正如“383”方案所说，建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权，使中国2.5亿农民工中的大多数人能够在城市定居，享受城市户口拥有者享受到的社会福利和生活水平。这方面长期推进不力，必须到了突破的时候。

八是收入分配改革要加速推进，见到成效。

收入分配改革也直接关系到亿万民众的切实利益。改革和经济发展的目标，最终是为了改善民众福利，提升他们的幸福感，而收入分配改革，直接与此相关。从这个角度看，收入分配改革也关系到民众对改革本身的判断，有为改革“正名”的效果。这些年收入和贫富差距的拉大使改革面临合法性危机。而最近几年来，政府虽一直把改善收入分配关系作为一项重要目标，却进展不大。三中全会无疑要突破这方面的瓶颈，按照“提低、扩中、控高”的部署，理顺收入分配机制，切实使民众的收入水平有所提高。

政治改革有限推进

作为在中国进入改革关键时期召开的一次重要会议，三中全会推出的一揽子改革举措将会深刻地影响中国未来的发展走向。

九是改革纪检和司法体制，强化独立性。

现行的纪检监察机构和司法体制独立性差，抗干扰能力弱，这一方面不利反腐败的开展，另一方面也不利法治国家的建设。作为执政党的纪律检查机构，纪检还具有对党委和领导的权力制衡作用，因此，需要改革党的纪律检查体制，加强反腐工作体制机制创新，完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度，强化纪检对权力运行的制约和监督。同时，为避免地方党政领导对司法的干预，也应强化司法审判和司法体制的独立性，使地方法院从对地方和部门的人财物的依附中独立出来。

十是改革人大制度，进一步加强人大对政府工作和司法机构的监督力度。

人大的监督是最权威的监督，要真正发挥人大国家立法机构和权力机构的作用，必须强化人大对政府预算的审查和监督，加强对一府两院工作的质询，并建立发改部门、人民银行、统计部门、审计部门等宏观调控部门向人大定期汇报制度。此外，重要人事任免必须经过人大批准同意，重要规划和建设也必须经人大批准方可实施。改进和完善人大代表制度，使人大代表真正代表人民。国家还有必要建立起对政府的违宪审查机制，人大行使违宪审查职权，以制约过于强大的公权力。加强人大监督的公开透明，人大会议应引入辩论机制，并向社会直播，推动公众对人大立法的参与。

上述十个方面是一个有机联系的整体，十八届三中全会应该都会有所涉及，有些还会作为制度突破的重点而部署推进。

作为在中国进入改革关键时期召开的一次重要会议，三中全会推出的一揽子改革举措将会深刻地影响中国未来的发展走向。但需要强调的是，改革的规划和部署，必须以富民为目标，以市场为导向和基础。因为改革如果不以富民为目标，改革也就失去了意义，不管改革的短期目标是什么，改革所要达到的最终效果必须是使大多数民众的生活水平有所提高，只有这样，改革才能得到人民的支持，这也是中国前一阶段改革成功的基本经验。要富民就必须释放市场活力，因为只有市场才了解和满足每个人的偏好和需求，并提供实现需求的工具。从这一角度来说，民主法治建设只是为了保障市场更好地发挥作用，让每个人在信息尽可能充分自由的状态下做出自己的理性决策。

历届三中全会时间以及重要内容汇总

十七届三中全会

2008年10月9日~12日

推进农村改革

提出加强农村制度建设；积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；加快发展农村公共事业。

通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

十六届三中全会

2003年10月11日~14日

完善市场经济体制

提出鼓励非公有制经济发展、国企改革、转变政府职能、改变城乡二元结构、建立现代产权制度等。

通过《中共中央关于完善社会主义经济体制若干问题的决定》

十五届三中全会

1998年10月12日~14日

建设社会主义新农村

提出坚持以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制；深化农产品流通体制改革，完善农产品市场体系，发展农业产业化经营等。

通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》

十四届三中全会

1993年11月11日~14日

制定市场经济基本框架

制定了社会主义市场经济体制的基本框架，提出包括建立现代企业制度、培育和发展市场体系、建立宏观经济调控体系、建立合理的个人收入分配和社会保障制度、深化农村经济体制改革和扩大对外开放等。

通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》

十三届三中全会

1988年9月26日~30日

为深化改革扫清道路

建议在考虑物价上涨因素的同时组织实施。确定治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针,要求把今后一段时期的改革和建设的重点放到治理经济环境、整顿经济秩序上来。

通过《关于价格、工资改革的初步方案》《中共中央关于加强和改进企业思想政治工作的通知》

十二届三中全会

1984年10月20日

改革从农村走向城市

规定了改革的方向、性质、任务和方针政策，是指导中国经济体制改革的纲领性文件。指出我国实行的是有计划的商品经济，提出改变企业的领导体制，在国营企业中实行厂长（经理）负责制。

通过《中共中央关于经济体制改革的决定》

十一届三中全会

1978年12月18日~22日

拨乱反正

全会否定“两个凡是”，确定了解放思想、实事求是、团结一致向前看的指导方针，做出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的政策。

通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》

十八届三中全会猜想

1.加强和改善党对改革的领导及自身建设

2.政府行政改革

3.财税体制改革

4.金融改革

5.资源和要素价格改革

6.国有企业改革

7.土地和户籍制度改革

8.收入分配改革

9.改革纪检和司法体制

10.改革人大制度

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