贾康：地方税体系亟待重构分税制应继续坚持

2013年11月04日 15:34
来源：《财经》杂志作者：郑猛

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财税体制改革待突破

“三中全会！”

10月25日，中央人民广播电台经济之声举办了一场“博弈谈——中央和地方事谁干钱谁出？”的报告会，针对中国财税体制改革展开讨论。

主持人请每位嘉宾用一个关键词概括最想说的话，财政部财科所所长贾康说出了这四个字。

按惯例，每一届党的全国代表大会选出的中央委员会召开的第三次全体会议，会为下一步深化改革指明方向。即将召开的十八届三中全会也不例外，因此被社会各界寄予厚望。

10月26日，全国政协主席俞正声在第九届两岸经贸文化论坛开幕式上表示，十八届三中全会主要研究全面深化改革问题，统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明各领域的体制改革。“这一轮改革范围之广、力度之大，都将是空前的。”

从以往经验看，财税改革往往都成为各领域改革的重要突破口。而从近年来的实际情况看，由于面临重重阻力且共识难以达成，中国的财税改革停滞不前，而其他很多方面的改革都有赖于财税改革的先行突破。

分税制何去何从、中央和地方的事权财权将如何划分、地方税体系如何重构、地方债如何解决等等一系列问题，各界期待从十八届三中全会找到答案。

坚持分税制

从1994年开始施行，中央和地方的分税制已经走过整整20年。当年的分税制改革旨在提高“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重。

从当年改革目标看，这一目标早已完成。1994年改革时，财政收入占GDP的比重为11.2%；到2012年，这一比重已提高到22.6%。而财政收入增幅远超GDP增幅的现象，也多年为人诟病。

而就另一改革目标而言，1993年，中央财政收入占财政总收入的比重仅为22%，2012年已达47.9%。

20年过去，很多人开始反思看似有些“矫枉过正”的分税制，有人甚至称其重启了“中央集权时代”。

此前，浙江省财政厅以长三角地区江浙沪“两省一市”为例进行核算，分析分税制对发达地区财政产生的影响。数据显示，全国财政收入和中央财政收入约两成来自江浙沪地区，但这三个地区地方财政收入占比提高的同时，支出占比却相对下降，三地创造的税收总量中有六成被中央抽走，三地发展创造的财富更多贡献给了中央和其他地区。同时，实行分税制以来，三地从中央获得的补助收入占比逐年下降，与财税贡献形成鲜明对比。

在今年9月召开的莫干山会议上，一些与会代表就对如今还要不要坚持分税制提出看法。有代表认为，以前是中央政府缺钱花，现在是钱多得花不完，数以万亿元的财政资金常年闲置在银行账户上，以至于决策层提出盘活存量资金。

与中央资金充裕形成鲜明对比的是，当地方政府缺钱成为普遍现状，地方债高企的风险也随之而来。

参加莫干山会议的贾康则认为，分税制造成中央集权的判断不成立。贾康对《财经》记者表示，分税制改革实现了行政性分权到经济性分权，而当前地方隐性负债、土地财政问题以及仍未完全解决的基层财政困难等问题，其产生的根源绝不是分税制，而恰恰是由于中国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩浓厚的分成制与包干制。比如浙江和福建省以下并没有推行分税制，而是实行总额分成，收支包干和统收统支也在部分地区不同程度地存在。

“我们走回头路，注定无出路。”贾康表示，省以下分税制迟迟不能真正贯彻的“病理分析”并不复杂，就是因为省以下还有市、县、乡镇，“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县、乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中共有五个层级。如何以20个左右的税种实行五级分税，在技术上是无解的。出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的扁平化改革，把财政的实体层次减少到三级，省以下的分税制才可能真正实行。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇近期表示，在过去20年中，财政体制格局出现了偏离分税制、重归“分钱制”的迹象。从“财权”到“财力”的提法，虽说是迫于现实条件的一种不得已选择，但终归是从分税制财政体制基点的倒退之举，新一轮财税体制改革还是应该坚守分税制。

按照国务院发展研究中心课题组近日提出的简称为“383方案”的改革设想，以分税制为基础的财税体制与社会主义市场经济基本适应，总体方向会继续坚持。

上收地方事权

1993年进行分税制改革设计时，并未触动政府间事权和支出责任的划分，而是承诺分税制改革后再行处理。

20年过去，政府间事权和支出责任的划分却基本沿袭了1993年以前中央与地方支出划分的格局。在分税的前提下，地方事权与支出责任之间的不匹配问题就越来越突出了。央地事权不清晰、不合理和不规范等问题也同时存在。

一部分本应该中央负责的事务，近年来事实上交给了地方。比如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理等方面事关国家利益，涉及多个省份，应该由中央管理却交给了地方。而养老保险、医疗保险等涉及劳动力的跨域流动，也本应由中央为主管理，目前则处于极度碎片化的状态。

对于中央和地方的职责重叠，共同管理的事项，各级财政责任不清，中央和地方通过各种形式进行博弈，容易造成职责不清、互相挤占或者双方都不过问的情况。

财政部部长楼继伟此前曾撰文表示，政府间事权和支出责任的划分已经积累了不少矛盾。从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看，中央政府没有负担起应负的管理责任是问题的关键。中央应该管理的事务放到地方去做，与外部性和激励相容原则不一致，地方往往没有积极性。而一些本应由地方管理的事项，中央却介入过多，影响地方的自主权。

支出责任的不合理，导致了中央和地方在支出规模上的异化。此前，楼继伟曾在由博源基金会、清华大学共同举办的中国财政体制改革研讨会上表示，中央集中了全国财政收入的53%左右，但是中央财政支出只占全国的20%。“这是中国的一个特点，和任何大国都不一样，地方财政支出占绝大多数，而中央的财政支出只占全国财政支出的百分之十几。”楼继伟说。

按照“383方案”改革设想，应该以事权合理划分重新确定财力配置。合理确定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务的边界，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权，规范省以下各级政府事权边界。

按照财政部的思路，支出责任应该按照外部性、信息复杂程度和激励相容三个原则进行划分，把中央应该管理的责任向上集中，同时人事任免和支出所需资金的安排均由中央负责。

如果依旧维持目前的事权和支出责任划分模式，简单地增加对地方的一般性转移支付是不能解决所有问题的。而且目前中央对地方的转移支付规模大，项目多，较为分散，管理方面也存在不少问题，适当向上集中支出责任能够减少部分不合理的专项转移支付。

比如，中央应该集中一部分社会保障责任、公共卫生职能、教育职能，以及一部分跨区域重大项目的建设和维护职能，关系到社会公平正义又涉及全国市场统一标准的管理职能如食品药品安全管理，等等。

不过对于事权的上收，地方政府并非完全欢迎。贾康举例说，比如财政部高层领导曾经明确说过，经济案件的司法审判权应该提升到中央。经济案件在某一个地方审理，但案件涉及的利益关系可能是跨区域的，哪个地方行使经济案件审判权，地方都会天然地保护地方局部利益，从而影响案件审判的公正性。但这件事如果跟地方去说，地方官员一定会勃然大怒，因为这等于把他们的实权拿走了。

重构地方税

中央和地方事权理顺之后，地方税体系的重构问题就摆在面前。

地方政府本来就缺乏收入规模较大的主体税种，2012年营业税改增值税改革推行以来，营业税这一收入相对较多的地方税种也行将消失。重建地方税体系迫在眉睫。

对江浙沪三地财税现状进行核算之后，浙江省财政厅有关官员认为，应该在统一税政的基础上，赋予地方政府一定的税收立法权和管理权，增强地方的财力保障能力。同时要加快研究开征房产税、遗产税和赠与税等税种，逐步建立以财产税为主体的地方税制。

依照国际经验，财产税可以作为基层地方政府最主要的税种，增加财产税也有利于在间接税体系基础上逐步提高直接税比重。然而，中国的财产税目前尚处于起步阶段。

比如个人住房房产税。房产税在各国都是比较大的税种，且在绝大多数国家作为地方税。房产税的开征会为地方政府在城市、环境等方面的支出找到一个收入来源，而且有助于引导和完善地方政府的行为，使其更加关注公共服务和基础设施改善。不过房产税同时也是一个较难征收的税种，需要审慎设计和周密准备。

2011年1月28日起，个人住房房产税改革开始在上海、重庆两地试点，两年多以来收入极少，效果不彰，伴随着诸多争议。

此前在接受《财经》记者采访时，国税总局原副局长许善达表示，沪渝两地试点的实践已经清楚地证明，个人住房房产税试点并不成功。所有主张房产税试点的人所提出的政策目标，短期内都不可能实现，个人住房房产税制度不符合当前的中国形势。

全国人大财经委副主任委员吴晓灵在2012年一次论坛上提出，征收房产税是一件非常严肃的事情，税收制度应该由全国人大制定，但目前征收房产税的政策意图、标准都不明确，应尽早提交全国人大讨论。

作为个人住房房产税改革的支持者，贾康对此回应说，由人大先立法再推行房产税“基本没有可行性”。

贾康表示，由全国人大牵头主持房产税相关法律的设立，法律制定到位后全国一起推行，这个意见中建立在法治税收的内在逻辑上值得肯定，但回到中国改革的实际情况，在当前直接税改革充满争议的情势下，采用这种方式基本没有可行性。

全国人大修订《预算法》拖了十多年，目前仍处于博弈阶段。在贾康看来，《预算法》修订的二审稿体现的，是立法机关的不作为。设想在这种情况下由人大做房产税法律的制定，五年十年都不一定能见到眉目。中国的改革必须允许先行先试，给出一个弹性的创新的空间，如果不给空间只强调必须先立法，没有法律就不要动，那很多改革都无法推进。

在可以预见的将来，贾康主张，中国推行的房产税不能简单照搬美国的普遍征收模式，而是只能坚持调节高端房产的思路。

资源税，也被看作地方政府尤其是资源丰富的中西部地区的主体地方税。楼继伟此前曾撰文表示，资源税原则上适宜为中央收入，然而在中国资源主要分布于中西部贫困地区，为支持这些地区的发展资源税可以继续留给地方，但最好留在省本级，以免资源分布不均衡带来分配不均。

楼继伟认为，在中央规定地方税设立原则的基础上，可以赋予各省一定的开征地方税的权力，不过应该遵循两条原则。一是不得对生产和流通环节课税，保证市场的统一；二是不得实行地域歧视政策。

国研中心“383方案”提出，要积极推进以房产税和消费税为主的地方主体税建设，加快建立不动产登记制度，扩大房产税试点范围，尽快完善相关制度，一定过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税。按照消费地原则将国内消费税划为地方税，由生产环节改为零售环节征收，同时将车辆购置税划归地方税。

什么是理想的分税制，贾康认为应表现为“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”，另外还要辅以中央、省两级自上而下的以因素法为主的转移支付，和必要的生态补偿式的地区间横向转移支付。

作为财政部前部长，项怀诚曾直接参与1994年分税制改革，此前他在接受《财经》记者采访时表示，一个好的财政体制应该具备六个方面内容：

第一，要能够调动中央和地方的两个积极性；第二，要体现合理的分配或调节，要体现国家发展过程基本的分配关系；第三，要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长；第四，分配要日益合理化，财政的分配要能够逐步体现公共财政的理念；第五，财政体制的改革结果有利于中央政府的宏观调控；第六，财政改革要支持、促进其他经济体制的改革，包括税收、金融、物价、能源等体制改革。