高培勇：坚守分税制方向实行真正全口径预算管理

2013年11月06日 01:42
来源：证券时报网

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　　中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇本报资料图

在高培勇看来，本来意义上的“分税制财政体制”至少具有“分事、分税、分管”三层含义，但在过去的20年中，经过一系列的所谓适应性调整，眼下的财政体制格局已经出现了偏离“分税制”而重归“分钱制”的迹象。在当下，最需解决、亟待澄清的一个根本问题是，不论眼前的矛盾有多么复杂，不论前行的道路有多么曲折，我们只能也必须坚守并采取实质措施不断逼近已经被历史反复证明了的、与社会主义市场经济体制相适应的唯一正确的改革方向——“分税制财税体制”。

此外，在高培勇看来，实行“全口径预算管理”改革的最终目标应当锁定为：实现作为立法机构的各级人民代表大会对同级政府所有政府性收支行为的立法控制，使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。

十八届三中全会即将召开，国务院发展研究中心日前向社会公开其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告，报告将财税体制改革作为八个重点改革领域之一。报告明确指出，以分税制为基础的财税体制总体方向需继续坚持，同时建议实现“全口径”预算，试行编制中期预算。

在中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇看来，当前许多制约我国经济社会发展且具有全局性影响的问题，如地方债务风险、产业结构调整、城镇化推进、改善民生导向和宏观经济政策布局等，都同财税体制密切相关。可以说，财税体制改革牵一发而动全身，已经成为全面深化改革开放的突破口和主线索。

高培勇表示，一旦聚焦财税体制改革并深入其中，又会发现，解决当前突出矛盾固然是财税体制改革的一个重要着眼点，但围绕它的研究和谋划，也应当必须从顶层设计和总体规划入手。这其中，就包括坚持分税制财政体制，以及真正实现“全口径”预算管理。

让“跑偏的”分税制

回归正轨

近年来，流行的观点是将房地产市场泡沫归责于“土地财政”，紧接着，又将“土地财政”简单地归咎于分税制。这项始于1994年的财税体制似乎成了“冤大头”。不仅如此，诸如“跑部钱进”、地方债等问题，似乎也是由分税制所导致的。

事实上，大多数业界专家认为，上述问题并非是分税制的错，而是在过去20年里财税体制的一系列调整，使分税制出现了“跑偏”的结果。

在高培勇看来，本来意义上的“分税制财政体制”至少具有“分事、分税、分管”三层含义：“分事”，就是在明确政府职能边界的前提下，划分各级政府间职责（事权）范围，在此基础上划分各级财政支出责任；“分税”，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以划定中央和地方的收入来源；“分管”，就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理。一级政府，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。

高培勇认为，在过去的20年中，经过一系列的所谓适应性调整，眼下的财政体制格局已经出现了偏离“分税制”而重归“分钱制”的迹象：

比如，分税制财政体制的灵魂或设计原则，就在于“财权与事权相匹配”。然而，在“财权”和“事权”始终未能清晰界定的背景下，先是“财权”的“权”字被改为“力”字，从而修正为所谓“财力与事权相匹配”，而后在预算法的修订中以“支出责任”替代“事权”，名义上的“财力与事权相匹配”演化成了事实上的“财力与支出责任相匹配”。产生问题在于，“财力”指的是“钱”，“支出责任”无疑指的也是“钱”，由两“权”层面上的匹配退居为两“钱”层面上的匹配，虽可说是迫于现实条件的一种不得已的选择，但终归是从分税制财政体制基点的倒退之举。

还如，将现行税制体系中的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，本是分税制财政体制的一个重要基石。基于当时的特殊背景，1994年财税改革的主要注意力放在了中央税和中央地方共享税建设方面。不过，此后的调整，并未适时实现主要注意力向地方税建设的转移：一方面，2002年的所得税分享改革，进一步添增了中央地方共享税收入占全部税收收入的比重；另一方面，“营改增”又将属于地方唯一主体税种的营业税纳入了中央地方共享税——增值税——框架之内。简言之，地方税体系被进一步弱化，唯一的地方税主体税种被撼动，地方税收入占全部税收收入的比重进一步下降。

再如，分税制财政体制的另一个重要基石，是在“分事”、“分税”的基础上实行分级财政管理。但是，这些年来，随着中央各项转移支付规模及其在全国财政收支规模中所占比重的急剧增长和扩大，不仅地方财政可以独立组织管理的收入规模及其在地方财政收入中的占比急剧减少和缩小，而且地方财政支出越来越大的份额依赖于中央财政的转移支付。在某种意义上，为数不少的地方财政已经沦落为“打酱油财政”——花多少钱，给多少钱。

由此，新一轮财税体制改革将不可避免地触碰到一个根本性的问题：究竟是继续坚持“分税制”还是重新回到“分钱制”。

“新一轮财税体制改革，不能跟着感觉走，而应当在做好顶层设计和总体规划的前提下，瞄准改革方向，心有所属地加以推进。”高培勇说，在当下，最需解决、亟待澄清的一个根本问题是，不论眼前的矛盾有多么复杂，不论前行的道路有多么曲折，我们只能也必须坚守并采取实质措施不断逼近已经被历史反复证明了的、与社会主义市场经济体制相适应的唯一正确的改革方向——“分税制财税体制”。

与高培勇的建议不谋而合，“383”方案提出，以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，启动新一轮财税体制改革。以分税制为基础的财税体制与社会主义市场经济基本适应，总体方向需继续坚持。该方案还具体建议，以事权合理划分重新确定财力配置：合理确定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务的边界，规范省以下各级政府事权边界。将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度。

真正实现

“全口径”预算体系

在我国，财政收支或称预算收支但不等于政府收支，这是一个长期存在的老大难问题，又是一个久治未愈的心腹之患。从2003年党的十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今，在10年的时间里，尽管先后推出了一系列的调整、整合动作，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一矛盾始终未能真正缓解，甚至有趋于常态化的倾向。

例如，按照2013年的财政预算，在包括上述所有四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重，仅为65%上下。其余的三类预算收支所占比重数字加总，高居35%左右。

“这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入全口径预算管理视野或完全处于全口径控制之下的比重，较之20世纪末实行‘费改税’之前的水平，虽有所改善，但距离党的十六届三中全会设定的目标，还有相当长的一段路要走。”高培勇说。

高培勇认为，目前不规范的预算格局，使我们一再地遭遇各种难题：

首先，时至今日，我国尚无全面反映政府收支规模及其占国内生产总值（GDP）比重的统计指标。在所谓财政收支的名义下，每年的政府预算所能揭示的，仅仅是公共财政预算收支的规模及其占GDP的比重。由此，对于我国宏观税负水平的判定，至今仍无一个相对清晰且被接受的标准。

其次，即便按照扣除国有土地出让收入之后的口径计算，2012年，政府收入占GDP的比重仍旧高居30%上下。尽管政府财力总额不能算少，财力的性质完全相同，但由于分属于规范性程度不同的预算，其中有相当部分又被分割为若干块儿分属于不同政府部门，由此即造成财力使用上的分散和浪费。

第三，不能将所有的政府收支纳入统一的制度框架，各级人民代表大会对政府预算进行的审批只能是“区别对待”式的，同时本属于同一性质的各种政府收支的运作也就会“政出多门”。毋庸赘言，建立在如此基础之上的政府预算，当然谈不上完整规范，更谈不上公开透明。

在高培勇看来，实行“全口径预算管理”改革的最终目标，应当锁定为：实现作为立法机构的各级人民代表大会对同级政府所有政府性收支行为的立法控制，使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。也就是说，所有政府收支都应当取得立法机构的授权。只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。

“383”方案也指出，建立和完善基础性财税制度；实现“全口径”预算，试行编制中期预算；在投入和服务程序上明确基本公共服务国家标准；按属地原则解决税源与征税地分离问题；把水、森林、地热等纳入资源税征收范围，开征环境税；建立第三方公共支出绩效评估与监督制度。

“所以，下一步财税体制改革不容回避、也回避不了的一个根本问题是：要不要正视并突破主要来自政府内部的既得利益格局的阻碍，要不要真正下决心把‘全口径’预算管理落实到位。”高培勇说。