户籍改革试行多年无突破：福利和土地问题难解

2013年11月08日 16:41
来源：新京报

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“一头连着土地，一头连着福利”户籍制度改革并非是户口本上变更一下身份那么简单。有专家指出，户籍其实并不重要，关键是户籍背后的公共服务和福利。

今年6月26日，第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径，也是对户籍制度改革再次拉响汽笛。

事实上，中国的城镇化和户籍制度改革在十多年前就已提出。

2001年的“十五”计划纲要中首次提出实施城镇化。当年的文件中也明确提出改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在接受新京报采访时表示，中小城市放开户籍限制从2001年开始，明确在县级市以下，包括县级市放开农民进城政策，农民们可以保留自己的土地和宅基地。

2010年左右，国家又进一步明确，在地级市放宽城市户籍，有两年到三年的居住条件，有稳定的就业，并在当地缴纳社保，满足这些条件的农民可以进城落户。

这些改革力度不可谓不大，但到目前为止，这些地方进城的农民并不多。

“一头连着土地，一头连着福利。”户籍制度改革并非是户口本上变更一下身份那么简单。

在浙江、广东等地区，有条件的农村，农民从土地上收益的分红要比城市居民多得多，甚至有城里人争着放弃城市户口，下乡当农民的例子。

在北京、上海等特大城市，一方面外来人员强烈呼吁要享受教育、医疗等公共服务，另一方面本地市民提出外地人不能挤占有限的福利空间。

有专家指出，户籍其实并不重要，关键是户籍背后的公共服务和福利。

李铁也分析认为，政策虽然放开，但实际上各地对外来人口落户的条件却十分苛刻。一方面有些地方政府不愿为外来人口的社会福利“买单”；另一方面，外来农民工在打工地落户，他们在原户籍地的土地、宅基地以及社保如何处置也是个难点。

十八大提出要推进户籍制度改革和市民化，并首次提到对常住人口基本公共服务的全覆盖。“所谓常住人口，即进城六个月以上，但没有城市户籍的农民工，目前这种常住人口有1.6亿人。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉指出，公共服务覆盖到他们，户籍制度改革就会有突破。

日前，国务院发展研究中心(国研中心)向社会公开他们研究的“383”改革方案，其中就包括涉及户籍制度的“国民基础社会保障包”制度。

这个方案更为彻底，提出建立统一的个人社会保障卡，养老保险金全国统筹，医保费随人走，全国低保统一补贴等，这样形成的新社会保障制度，最终将取代户籍制度。

而针对农民的土地、宅基地，李铁说，目前中央已经明确，户籍制度改革不涉及土地问题，无论进城不进城，保留农民的三权。 新京报记者涂重航实习生徐欧露

改革试点

成都户改：城乡公共服务“零差距”

“我们户口本上早就不是农业户口了。”成都新都区庆元村村民陈某说，2006年前后市里统一更换了户口本，他们村里虽然还有地，但户口本上已改为“居民”。

2010年，成都市出台政策，成都辖区内的农民或非农人口可以自由迁徙，住在哪里，户口就能落在那里。

另外，村里实行城乡一体的居民医疗保险和养老保险。陈某说，医保个人每年缴费40元，就能报销60%的住院医疗费，很多人都加入了这个，但对于养老保险，村里很多人不愿意交。每人按照年龄分为4500-22000五个档次交钱建立账户，到了退休年龄却只能拿每月100元到300多元的养老金，村民们不愿意自掏腰包拿这个钱。如果要达到城镇居民月人均1269元的养老金标准，他们需要交纳近十万元，这个更没有人愿意交。

庆元村是成都户籍改革的一个缩影。从2003年至今，成都户籍改革经过数轮大规模的调整推进，尽管如今还存在像养老险这样的问题，但仍被称为“中国最彻底的户籍改革方案”。

五轮调整 户改十年路

成都户籍制度改革，始于2003年的城乡统筹，至今已有十年。用当地一位官员的话说，户改进入了“深水区”。

2003年，成都市以条件准入制代替“入城指标”，取消入户限制，次年则彻底打破二元户籍登记制度，将农业户口统一改为居民户口。

随后，成都继续探索以居住地登记户籍的改革，并逐步放宽门槛，农民可以在城市租住地入户。

2007年，成都成为中国统筹城乡综合配套改革试验区，很多地方开始实行“土地换社保、宅基地换房”政策，鼓励农民放弃土地，向城区集中。但这被认为是“盯着农民的土地”。

成都市统筹委副主任秦代红坦陈，户籍改革最大的障碍来自农民不愿放弃自己的财产。2008年，借助灾后重建的机会，成都市对农村宅基地、耕地等进行确权，明确农民的财产权。

确权为下一步户籍改革奠定基础。2010年，成都宣布，全市区域内，居民可以自由迁徙，农民进城或市民下乡，均不涉及土地问题，原有的产权不变。

这项户籍改革政策，被称为最彻底的改革。“农民不是‘光脚’进城，而是穿着‘风衣’进城。”秦代红说。

随后，成都市陆续规划8个方面的配套细则，包括统一的住房制度、统一的城乡社会保险制度、统一的城乡就业失业登记管理和就业援助工作的相关规定等。

目前，这些细则多数已经开始实施。

以社会保险为例，成都市人力资源和社会保障局副局长张小江说，综保细则实施之后，农民工的基本养老保险、生育保险待遇与城镇职工一致。

公共服务城乡差距拉平

在其他城市之前的试点中，曾出现户改因城市不堪重负而紧急叫停的先例。成都市在2010年推动户改前也曾做过风险评估。

评估涉及城市承载能力、社会保险制度、公共卫生服务体系、教育资源配套等诸多方面。这些评估报告让成都市的决策层下决心启动户籍改革。其中的底气也来自已经实行7年的统筹城乡改革。

据介绍，逐步缩小城乡公共服务差距是户籍制度改革的前提。成都市作为国家综合配套改革实验区，“三农”投入资金逐年递加。2009年市县两级财政对“三农”投入达192.3亿元，较2002年增长了26倍，6年来累计投入达594.8亿元。

随着对“三农”投入的增加，城乡之间基本公共服务差距逐渐拉平。

户改无法绕开土地问题

虽然成都的户籍改革“不以土地为交换条件”，但真正愿意进城的农民仍不多。

据《经济观察报》报道，截至2011年，成都7年多的户籍改革，除去土地被征用等被动因素，自愿进城落户的农民仅200人左右。

2003年－2009年，成都市温江区开展“农民放弃宅基地和承包地换取城镇户籍、住房和公共服务”的试点。第一批自愿报名参加的农户多达4300户，但此后经过比较，很多农户选择了退出。到最终实施时，参与的农户仅有257户。

另据成都市的调查，不愿放弃农村资产移居城镇的农民工和农村居民分别占到了总数的65.99%和64.15%。

65岁的成都市新津县袁山社区居民佘树林就没有进城落户的想法。“农村生活跟城里没多大差别。”佘树林说。

他们村成立獭兔养殖专业合作社，村民每年可以得到红利，另外村里还有土地流转费用、租金等其他收入。如果进了城，这些收入将不再分配。

据了解，成都户籍改革一直在酝酿农村生产要素自由流通细则，但这个细则一直没有出台。

由于无法处置农民的宅基地和耕地，一些户籍配套改革仍有一些差别。

在城镇保障性住房和失业保险等方面，成都根据居民是否拥有农村土地进行区别对待，如果居民在农村仍然拥有宅基地，那么在城镇就不能享受保障性住房；居民在农村仍然拥有承包地和林地，就不能享受到基本的失业保险。

对于成都户改，国家发改委相关调研组曾给出意见，宪法规定农村土地归集体所有，如果统一了城乡户籍，那么农村集体以何种形式存在，农村土地归哪一级集体所有等问题都需要进行仔细地研究，必须稳妥有序，切忌盲目冒进。

外来人口落户的难题

尽管成都的户改被称为“全国最彻底的户籍改革”，但其只是针对本辖区内的城市居民和农村居民。对外来人口的落户，成都并没有提出具体的政策。

成都一位官员称，成都原来拥有500万以上的农业人口。要让这些农民真正意义上实现城乡平等的各项基本公共服务，500万人需要7500亿元。

而目前成都市有150万左右外来人口，根据成都市有关部门的测算，城镇人口增加所带来的社保成本是每年0.84万元/人，如果全部解决外来人口的问题，需要政府每年新增加投入126亿元。

这无疑会给成都市政府带来较大的财政压力。

国家发改委相关部门提出，对于举家在城镇就业生活的外来农民工，需要中央和省政府负责解决其落户的问题。

也有专家认为，对于资金的压力，还需要来自中央层面的认可与支持。中央应在财政上对户籍改革城市予以帮助，提高地方财政用于教育、医疗、社保的资金比例，加大户改城市的转移支付力度。

成都一位不愿透露姓名的官员表示，成都的户籍改革虽然经过十年发展，但仍属于起步阶段，还需要很长的路要走。

他冀望于马上召开的十八届三中全会。他认为，这次三中全会一定会在户籍制度改革方面给予方向性的指引，并且会出台一系列扫清户改的制度障碍。到时，成都的户籍改革会继续向“深水区”推进。

成都5次户籍政策调整

2003年

●取消了入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标”

2004年

●打破沿袭50年的二元户籍登记制度，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”

2006年

●率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户

2008年

●实现本市农民租住私人住房可入户，彻底打破由货币筑起的阻碍农民向城镇转移的壁垒

2010年

●到2012年成都实现全域成都统一户籍，城乡居民可以自由迁徙。

【改革猜想】

大城市户籍能一下子放开吗？

李铁(国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任)：对于矛盾不突出的地方，改革力度应该大一点；对于京沪这样矛盾比较突出的地方，可以慢慢调整。

在这些特大城市，外来人口非常多，有不少是举家迁居来此，长期就业、居住，也在这里纳税，他们有权利享受这些城市的公共服务。对于这些重点人群，应该解决他们的落户问题。

我们举一个香港的例子，在香港，哪怕是保姆、家庭服务员，只要在香港工作满七年，就可以落户。

户改更多依靠中央还是地方？

李铁：方向是中央定，而且要坚决，对于举家迁徙的人口，一次性全部解决。

不过，我们调查过很多地方，没有一个城市愿意解决，而且设置的条件很苛刻，例如年龄、学历、职称等一系列的要求，我觉得不太合理。

对于地方来讲，首先制定不同的层次，有分类指导具体设置户改政策。但前提是必须要解决，而不是不解决或者是拖延解决。

改革一定要把步子迈出去，不能完全按照地方的想法。

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