中国新闻周刊：中国土地改革正在“临界点”

2013年11月08日 16:43
来源：中国新闻周刊作者：秋风

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形势严峻：土地违法仍量大面广。（资料图片）

目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。中国现行土地制度逐渐逼近必须进行根本性变革的临界点。

形成这一判断的主要依据是，与土地有关的几乎所有主体，从地方政府、房地产开发商，到城市郊区农民、市民，以及普通乡村的农民，似乎都存在违犯现行的土地法律、法规、政策的冲动。

一项制度如果到了如此程度，就说明制度本身出现了问题，解决的办法惟有“变法”。

酝酿变革

近些年来，人们注意到一个重要现象:中高级官员出“事”，大部分涉及土地。

地方政府越权的冲动

媒体的相关报道也表明，大多数土地违法违规的主体是地方政府。针对这一现象，国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动。仅从2006年10月到2007年初，就有大约1500名官员因为土地违法违规被处分，包括了两名地厅级官员和100多名县处级官员。

这些违法违规案件的情节大同小异：违法违规征用农村集体土地，再违法违规批地。在这一过程中，部分相关政府随意违犯土地利用规划，突破土地管理权限；一些地方政府与不良企业合谋；这些违法违规活动从而侵害农民、有时也侵犯市民利益。经手的官员也难免陷入收受贿赂的陷阱。

为什么土地会让官员频繁落马？背景是目前地方政府官员的考核体系，其核心考核指标是本地GDP和财政收入高速增长。为此，官员们当然会积极经营土地，吸引工商业投资，推动房地产市场繁荣。而城市土地的所有权本来也属于政府，乡村土地的实际控制权也在政府手里——这里的政府，主要是县市两级政府，这两级官员们的主要心思都用于“经营土地”。

不过，地方政府对土地这种实际支配权不是法定的。法律没有清晰划定中央政府与地方政府对土地的管理权限。上世纪90年代中期税制改革时，中央政府拿走主要税源，迫使地方政府转而经营土地。十几年下来，一些地方政府也以为自己享有随意经营本辖区内土地的权利。但事实并非如此，在目前的政府架构中，中央政府在政府间关系中居于绝对主导地位，一旦中央政府意识到土地问题的重要性，或者为了某种政策目标，比如为了进行宏观调控，就可以收紧土地管理权限。

促使中央政府收紧管理权限的另一个原因是，地方政府官员的权力缺乏必要约束，任期制又决定了官员们的行为高度短期化。所以，一些地方政府经营土地的过程经常伴随着严重侵害农民、市民权利的行为。中央政府不得不出面约束地方政府的土地权力，包括出台严厉的法规、政策、设立土地督察体系。已经习惯了随意征地、批地的官员，自然难逃法网。

但是，中央政府主导的土地管理权力配置格局与官员政绩考核体系的激励机制之间的错位并未解决。如果不能划清中央政府与地方政府的土地权限，自上而下的监督之效力必会大打折扣。

开发商以权谋财的冲动

地方政府的一切土地违法违规活动，都有一个帮手：房地产开发商。

中国目前房地产行业的基本格局是：地方政府垄断城市建设用地的供应，又授予开发商以开发商品房的垄断权。地方政府垄断土地旨在占有土地收益，这些收益只有通过房地产开发商的经营活动方可实现：让房地产业推高GDP与财政收入。问题官员的私人利益同样是通过开发商才能实现。

因此，各级政府与房地产开发商之间存在着高度一致的共同利益，这在某种程度上造成了两者行为的一致。比如，在垄断格局与通货膨胀预期下，两者都倾向于囤积土地。这种共同利益也使政府对房地产领域进行公共管理时出现行为扭曲。若开发商与拆迁户、与征地农民、与商品房业主发生权利与利益纠纷，理论上政府会毫不犹豫地站在开发商一边。地方政府出于某种目的，有时也会以零地价把土地出让给开发商。地方政府的大量违法违规活动是与开发商共同谋划的。

这样，房地产开发商迅速积累了巨额财富，房地产行业可谓富豪辈出。但在公众心目中，开发商基本上呈现为负面形象：贪婪凶恶。

要降低开发商违法违规的概率，必须将政府与开发商分开，令其各归其位。做到这一点，显然需要重新审视政府垄断土地、房地产开发商垄断商品房供应的现有体制。

农民市民合作违法的冲动

郊区的农民们已经开始冲破现有土地制度。这就是近年来大规模出现、而2007年引起舆论、政府广泛关注的“小产权房”。

按照现有土地法律，农民对其土地享有所有权。但实际上，不论是对宅基地还是对农用地，农民的权利实际被严厉限制，以至于被取消了大部分权利，比如农民不得改变土地用途。即使城市化扩展到农民家门口，农民也不能拿宅基地建造商品房。农民的土地惟有被政府征用之后，方可变成城市建设用地。这样一来，农民在丧失土地所有权的时候，只能获得低廉的征地补偿。政府获得土地所有权，并占有土地转换用途的增值收益之大部分。

农民显然不甘心自己土地的收益如此流失。他们也开始进入房地产市场，或者自行将宅基地或房屋出租、出售给市民，或者自行在宅基地甚至农用地上进行商品房开发，或者将农村集体土地转让给城市商人开发——这就是“小产权房”。农民获得了土地转换用途的收益，这笔收益往往远高于被政府征地时得到的征地补偿。

通常，乡政府对此予以支持，县、区政府予以默许，因为这合乎本地利益。但更高级别的政府对此却常持反对态度。因为，小产权房让政府得不到土地收入，更重要的是，小产权房打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房的格局，可能使扭曲的市场崩溃，而政府的GDP政绩和财政收入却严重依赖这个市场。所以，省市政府通常反对小产权房。而中央政府反对小产权房的主要理由则是保护耕地。

但是，舆论对小产权房的态度却耐人寻味。人们认为，农民理应获得大部分土地收益，现在政府获得土地增值收益的制度值得商榷。人们也相信，打破政府对土地的垄断，可以降低房价，更多城市居民可以买得起房。

农民尝试确认地权

至于大量内地农村，尽管工业化、城市化尚未波及，但是，现实的利益关系之剧烈变动，也促使农民突破现有土地制度。结婚、生育、死亡等必然导致村庄人口自然变动，大量农民又外出打工经商，自然衍生出复杂而普遍的土地租赁、承包活动，但打工农民们又可能随时返回。面对这些自然、社会、经济变动，不同地方的农民采取了不同的应对策略。有些村庄频繁地调整土地，有些则尝试将土地权利永久固定给农户，农民们则在此基础上尝试种种土地流转、交易的机制。所有这些做法，有些是合乎现有法律、法规、政策的，有些则突破了现有的土地制度，设定了法律没有写明的土地权利及土地法律关系。

学界对于农民的这种尝试普遍持支持态度，并形成共识：应当让农民稳定地享有土地产权，并让土地流转起来。但是，现有的土地制度在这方面突破的难度极大。

政府该做些什么

面对上述各种经济、政治主体争相突破土地法律法规的现象，中央政府积极扮演着“救火队”的角色。中央政府一直认为，我国耕地资源紧缺，土地供需矛盾突出，所以，最重要的是守住18亿亩耕地的红线，为此实行了“最严格的”土地管理制度，自然也会对越过法律、政策、将农用地转为建设用地的行为予以清理打击，不论其主体是地方政府，还是农民，包括小产权房。

这些做法用意良好，但可能产生了一些非意图的后果。严格禁止农村土地转为建设用地无意中造成了、强化着地方政府对城市、工业建设用地的垄断。这种垄断诱发高房价、高地价，普通市民无力在市场上解决住房问题。土地增值收益也被地方政府独占。这样的城市化制造出一批失地农民，乡村主要冲突往往因征地而起。

可以说，目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。显然，土地制度酝酿变革。而变革的方向，其实已经十分清晰，那就是限制地方政府对土地的支配权，将权利还给民众。

人们都注意到，一些地方政府、开发商利用现有土地制度获取非法土地利益，农民、市民则在自发地尝试扩大自己的土地权利。表面上看起来，这两类行为都违犯了现有法律、法规、政策，但两者的性质却是完全不同的。一些地方政府与开发商合谋攫取土地收益，激化社会矛盾。而农民在土地确权、土地流转方面的创新、农民与市民共同创造的小产权房制度等等，虽然违反现有法律，实际上却是在探索更合理的土地权利新规则。如果中央政府能在民众的“违法”活动中探究民众的权利诉求，发现合理规则的雏形，并对其予以承认，将会极大地化解社会矛盾，民众权利的确认反过来又可以强化民众抗衡地方政府和开发商的力量，而这乃是保护土地、节约用地的一道有效屏障。

确认、扩大农民、市民对土地的权利，使土地、人员在城乡之间双向自由流动，将会推进良好土地法律秩序的形成。这是建立市场体制、法治社会的前提。

因而，土地变革，或许应当排在未来若干年政府议事日程的首位。文/秋风