改革前瞻：财税改革要理顺事权与财权

2013年11月08日 16:44
来源：新京报作者：蒋彦鑫李丹丹

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8月1日，青岛市开出第一张营改增发票。今年8月起，“营改增”在全国全面铺开。浩淼摄

在地方债不堪重负，土地财政难以为继的情况下，有望理顺财权和事权的财税体制改革，将拉开大幕，这对处理好中央和地方的关系亦具重要意义。

今年8月，“营改增”在全国全面铺开。官方预计，未来减税规模将在数千亿元。

2012年，作为中国“十二五”时期结构性减税重头戏的“营改增”(即将企业以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税)试点进入快车道：1月1日，上海作为首个试点城市正式启动改革；9月1日起，试点扩围至北京、天津、江苏等各省市；11月，广东省加入。2013年，试点范围逐渐在全国铺开。

早在1994年，中国实行了以划分税种为主的分税制改革，除了中央税和地方税，同经济发展直接相关的划为中央地方共享税。

然而随着经济社会的发展，分税制下存在的问题也逐步显现。一方面中央财权大握，另一方面具体要花钱的事，大量集中在地方政府。地方政府要做的事情越来越多，民生改革、教育改革、城乡一体化改革，林林总总。

西部某县财政局长就向记者诉苦，县财政收入有限，事情却不少。比如说平安建设就需要县里投七八千万。“这些事情确实需要做，但就是没钱。”没钱之后怎么办？两个解决方法：卖地和负债。目前很多基层政府，债务负担越来越重。加上土地财政的不可持续，未来日子更是举步维艰。

显然，健全财权与事权相匹配的财税体制，改变地方政府事权大财权小的状况，已成为深化财税体制改革的重要目标。全国人大财经委副主任委员彭森在接受媒体采访时明确表示，“深化财税体制改革，当前亟须处理好中央和地方的关系。”

在中国财税法学研究会会长刘剑文看来，此时推广营改增的意义不仅在于减税，它也将达到倒逼财税改革的目的。一方面，财权下放，重建地方主体税种以及地方税制体系。另一方面，刘剑文还建议部分事权上移。比如环保、医保、社保等领域，中央就可以多做一些。

如果说完善转移支付制度是财政体制改革的突破口，那么营改增的全面推进将开启中国新一轮财税改革。中国社科院财经战略研究院院长高培勇在接受新华社采访时亦表示，营改增表面看是两个税种的归并，最终会推进建立新的地方税体系，并触动政府间收入划分格局，成为深化财税体制改革的导火索。“当前中国经济社会发展诸多难题的破解，几乎都以财税体制改革的全面深化为前提。牵住了财税改革这个牛鼻子，无疑等于抓住了政府改革以至于整个经济体制改革的全部内容。”

改革试点

北京营改增一年减税140亿

2012年9月1日，北京进行营改增试点。试点改革一年来，试点纳税人减税140.7亿元，96.26%的试点企业税负下降或持平。

部分企业减税四成

试点时，力诚时代广告公司已经做好了准备。财务负责人崔征到了税务部门，填写企业信息表格和新税控机申请表格。

这里涉及5张表格，三张是填写企业的具体信息，比如企业类型、企业经营范围等，这是为帮助税务部门尽快了解企业情况，从而为确定缴税标准、划定税率提供帮助。其余两张表格是方便企业申请新税控机。

该公司总经理罗伟介绍，在营改增试点以前，按5%的比重缴纳营业税。营改增之后，公司缴纳增值税，税率降为3%。

比如说，如果公司1月到9月，公司的营业收入是51.9万元，如果按照试点前交营业税，就需要缴纳25960元的税收；而在营改增试点后，交税金额为15900元，节省了一万元。从比重看，纳税额降低了四成。

这样的减税额度，确实是非常之大。罗伟表示，公司利润率本身不高，减税后公司负担有所减轻。

从试点的企业的税负来讲，营改增之后，试点行业的总体税负是下降的，一般纳税人税负降低27.2%，小规模纳税人降低39.1%。

部分企业税负增加

但不可避免的是，有部分企业税负有所增加。

按照营改增的方案，交通运输业适用11%的税率，代替了过去营业税3%的税率；而物流辅助服务按照6%的税率征收增值税，代替过去5%的营业税税率。

北京一家物流公司负责人接受采访时明确表示，企业税负增加非常明显。

对此，中国财税法学研究会会长北京大学教授刘剑文表示，增值税税率应该简化，同时降低部分行业的税率。比如现在交通运输业的一些企业，税负比过去交纳营业税时增加了，增加的部分由财政进行补贴，这种补贴模式，只是为了减少营改增推行的阻力而采取的权宜之计，不是长久的方式。要理顺财税体制，需要在取消补贴的基础上，确定一个合适的税率，然后全国推行。

“从长期战略角度而言，营改增对整个物流行业是对的，物流行业是支持的，因为可以从源头解决物流企业重复纳税的问题，解决一个不合理的问题。”中国物流学会副会长恽绵表示，现在的问题是过渡政策和制定的11%的税率是否合理。

下发逾亿元扶持资金

对此，政府并未坐视不管。北京市财政局副局长韩杰表示，北京试点企业税负略有增加的，主要集中在部分陆路运输服务、鉴证咨询服务等行业。截至目前，北京共审核下发营改增过渡性财政扶持资金1.23亿元，涉及314户税负上升企业。

如何看待营改增改革？北京市财政局有关人士表示，从短期来看，对政府财政收入形成较大减收。但是改革有利于消除重复征税，降低企业税收成本，促进服务业转型升级和二、三产业融合发展，有利于长远的财源建设。据了解，中央也在研究财税体制改革问题及地方税体系建设。北京将按照中央统一部署，结合税制改革的推进，相应完善现有市与区县财政体制。

【改革猜想】

财税改革突破口在哪

国务院发展研究中心宏观经济研究部第一研究室主任陈昌盛：随着营业税改增值税全面推广，引发政府间收入格局变化，中央与地方税收划分必然面临新一轮调整。

财税改革可优先选择中央上划部分事权为改革突破口，有利于争取地方政府对改革的支持，有利于以事权划分带动财力重新配置，并配合“营改增”积极推进地方主体税建设；选择建立“国民基础社会保障包”，在一定程度上能给地方政府减负，同时有利于要素跨地区自由流动和控制系统风险，为经济运行和其他改革创造一个相对稳定的大环境。

本版采写/新京报记者蒋彦鑫李丹丹