国资管理体制改革踌躇大一统国企改革或从股权入手

2013年11月09日 00:36
来源：中国经营报

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国有资产管理体制的改革，正在紧张进行当中。三中全会如何表述国资改革的方向，也成各方关注焦点。

来自国资委的内部人士告诉《中国经营报》记者，“对于国资经营管理体制的模式，长期以来都存在两种声音，一种是两层架构的模式，就是国资委成立以来，由国资委作为出资人代表直接持有央企股权，另一种则是国资委成立以前长期使用的三层架构，即国资监管局、资产管理公司、国企。”

他表示，“两层架构实施十年以来，在国企管理方面仍然存在一些体制、机制不顺的问题，所以人们会想到三层架构模式的优势。”

而不愿透露姓名的业内人士则表示，“三层架构模式很可能是国资委推进国资统一管理的重要方式。”

三层管理架构潜存定位“冲突”

众所周知，国资委成立于2003年4月6日，在此之前，国有资产监管职能分散在政府多个部门，人们形象称之为“五龙治水”，国资监管缺乏明确的责任主体。

新成立的国资委将由国务院授权代表履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业，解决了国企改革进程中的方法、手段等问题。随之，大规模的国企改革、企业主辅分离、突出主业等得以顺利推进。

但是，对于国资委的身份及定位，很多外部人士仍然并不清晰，认为国资委仍然是行政管理部门，甚至一些地方国资委出现在行政诉讼的被告人席上。

“事实上，国务院国资委作为国务院的特设机构，并不是行政管理部门，而仅仅是出资人代表，这也恰恰是国资委成立之后二层管理架构的优势所在。作为出资人代表，国资委可以履行股东职责，强化对央企的业绩考核，大大推进了国有企业的市场化改革的进程。”来自国资委的内部人士表示。

举例来说，对于国有企业的投资行为，国资委并没有行政审批的权力，央企的投资行为只需要在国务院国资委进行备案即可，而对于央企的规范投资，国资委则更多地通过一些政策性文件来进行引导和指导。

但是，如果仍然回到三层管理架构的模式，即国资委、投资公司或者资产管理公司、央企/国企的话，投资公司就成了出资人，而国资委的职能就更多地集中于管理这些投资公司，这很可能会强化国资委的行政管理职能，有可能会逐渐演变成一个行政管理部门。

事实上，国资委此后确实在这一路径上进行了探索，并先后成立了三家投资公司，即国有资产经营控股公司，比如后来的诚通集团和国家开发投资公司，以控股公司为平台，由控股公司对一些国有股权进行管理和投融资。

“这些公司虽然一开始管理的是一些边边角角的资产，但后来其在国企改革的进程中发挥了越来越大的作用，甚至在一定程度上扮演了国资管理的平台角色。”

“如今，如果再成立国有资本投资公司，管理中小型国企，这种模式同样未尝不可。”

或成“国资统一管理”推手

对于国企改革的未来方向，中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立在接受记者采访时曾表示，“我个人认为，未来国企改革的方向应该是吸收民间资本和民营企业参股国有企业，由国有企业相对控股，这样一方面放大国有企业的控制力，另一方面实行股权多元化，由此建立以股权为基础的现代企业制度。”

的确，国企改革市场化进程的推进，吸收更多民间资本和民营企业参股国有企业，正成为很多业内人士的共识。但是，对于具体的参股模式，业内还缺乏更加清晰的认识，比如，是直接参股国有企业，还是参股国有企业的上位公司。

据了解，这一说法之前曾由著名经济学家厉以宁提出。厉以宁认为，国资委不应直接参与国企经营，而应致力于提高资源配置效率。通过组建一些行业性或综合性的国有资本投资基金公司，可以实现这个目标。中央政府多位官员，如李克强、李源潮、陆昊等，都曾师从厉以宁。

不仅如此，国务院国资委正在力推的国资统一改革也或可藉此深化。

曾经担任国务院国资委主任的王勇曾经指出，“目前很多改革措施还不到位，一些政府公共管理部门仍然对国有企业履行出资人职责，国资监管机构也还承担着一些带有公共管理性质的职能，政企不分、政资不分的现象依然存在。从根本上解决这些问题，需要进一步完善各类国有资产管理体制，进一步促进行政体制改革和政府职能转变，推动各级政府公共管理部门与所属企业脱钩，把精力集中到社会公共管理上来。”

据消息人士透露，“国资委力推国资统一改革的《国有资产法》修改一直难以进入全国人大常委会的立法程序，很大部分来自利益集团的阻碍，而借助投资公司来进行股权方面的进出调整，则在很大程序上可以淡化利益冲突，尤其对于地方国有企业的改革会成为一个有力的推手。”