20年来未完成的改革：国企改革退步法制建设不达标

2013年11月10日 07:23
来源：中国经营报作者：邓聿文

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邓聿文

编者按/中国已经进入“改革时间”，对于深化改革的期待，社会从未停止，当中国改革已然进入深水区之时，寻求“突破”成为了各界寄予十八届三中全会的厚望。1993年11月，中共十四届三中全会召开，社会主义市场经济得以确立，我们希望，十八届三中全会也能成为“里程碑”。

1993年11月召开的中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称“《决定》”)，这是在十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标后，中共首次把这一目标和基本原则系统化和具体化，也是中国建立社会主义市场经济体制的总体规划与行动纲领。

《决定》的出台是基于当时中国经济的困难处境。

1992年召开的中共十四大，根据邓小平南方谈话精神，正式把建立社会主义市场经济体制作为中国经济改革的目标。中国掀起了新一轮改革热潮。到1993年11月三中全会召开前夕，中国经济出现极度过热和全面失衡状态。根据一些学者的描述，当时的宏观经济运行秩序绷得很紧，金融管理混乱；财政赤字严重，税收减免、银行挂账泛滥；房地产热、开发区热，投资和消费需求都出现膨胀的趋势；出口增长乏力，进口增长过快，国家外汇结存下降较多。微观运行中，转换国有企业经营机制，把企业推向市场，导致许多国企经营困难；产业结构不合理。在物价方面，通货膨胀呈现加速之势，社会供需总量失衡。《决定》对市场经济体制的认识有诸多不完善之处，它在使市场经济秩序一定程度得到纠正的同时，又增添了新的问题。

尽管如此，《决定》提出的经济体制改革任务，尤其是如何处理政府与市场的关系，国有企业改革，培育与发展市场体系，以及价格、财税、金融、投资、对外贸易、央地关系、社会保障等领域的改革任务，到今天依然是我们改革的重点，它提出的若干改革任务和目标方面，并未很好地完成，这也正是我们今天继续改革的空间所在，重点所在。

宏观调控改革目标尚未完成

关于政府与市场的关系，《决定》开宗明义指出，建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。对于政府的经济职能，《决定》认为主要是制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境；同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济和社会发展目标。

关于宏观调控，《决定》认为，政府主要采取经济办法，运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。《决定》指出，政府职能转变，要按照政企分开，精简、统一、效能的原则，继续并尽早完成政府机构改革。经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐步减少，综合经济部门要做好综合协调工作，同时加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序。

即使按照当年对政府职能和宏观调控的认识，我们今天对其提出的改革目标也没有完全达到。事实上，如果对照检查的话，有关政府改革和职能转变的内容，是这20年来我们执行最差的。如当年《决定》已经提出了深化投融资体制改革的要求，逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任，用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。但今天看来，这些仍然没有真正做到。此外，在价格改革、财税体制改革等方面，《决定》提出的一些改革目标今天也没有达到。

国企改革退步

20年来没有做好的第二个方面，是在国企改革上，政府在处理与国企的关系时，甚至还有所后退。《决定》对国企改革的要求是，转换企业经营机制，建立现代企业制度，明确指出，建立现代企业制度，是我国国有企业改革的方向。现代企业制度的基本特征，一是产权关系明晰；二是企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税；三是出资者按投入企业的资本额享有所有者权益；四是企业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，政府不直接干预企业的生产经营活动；五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度，形成激励和约束相结合的经营机制。

鉴于当时国企整体还很庞大的事实，《决定》认为国企的主导地位体现在企业资产数量的占优上。然而它也强调，公有制经济特别是国有经济，要积极参与市场竞争，在市场竞争中壮大和发展；国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁。

法制建设不达标

另一个需要着力改正的方面，是市场环境和法治建设。《决定》在这方面明确指出，当前要形成统一、开放、竞争、有序的大市场。并强调，社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。关于法制建设的目标，《决定》认为是加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律；改革、完善司法制度和行政执法机制，提高司法和行政执法水平；建立健全执法监督机制和法律服务机构，提高全社会的法律意识和法制观念。《决定》还要求，改革决策要与立法决策紧密结合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行。要搞好立法规划，抓紧制订关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律。适时修改和废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和法规。各级政府都要依法行政，依法办事。坚决纠正经济活动以及其他活动中有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权，以及为谋求部门和地区利益而违反法律等现象。

今天，涉及市场主体和环境的法律虽然比20年前要完备得多，但法律执行并未得到根本改善，人们包括企业和政府的法制观念依然停留在一个低水平，政府长官意志代替法律的现象时有发生。市场经济改革发展至今，一个明显的经验就是，建成完善的社会主义市场经济体制需要政治与法律体制的改革。政治与法律体制的不健全是阻碍我国市场经济体制完善的瓶颈。包括地方保护主义、有法不依、执法不严、部门利益超越法律界限等，都使得真正的市场经济秩序难以形成。

对于我们来说，最重要的是根据已经变化了的形势，重新认识政府和市场的关系，这是完善市场经济体制全部问题的关键所在。正如“383”报告所指出的，政府和市场并非简单的此消彼长关系，而应当形成互补共生的关系。政府发挥作用的合理范围是随着经济增长阶段和经济形势的变化而变化。

目前，中国经济已经到了“更多依靠产业升级和创新驱动的时候”，此时的政府，应当减少对经济活动的直接参与，尤其是直接干预，而主要致力于培育有利于创新的制度和政策环境，在政治和法律制度上，保障企业经营和创新的积极性。这就是即将到来的十八届三中全会要出台的一揽子改革应达到的目标。