徐善长：深化改革推进新型城镇化

2013年11月11日 02:56
来源：21世纪经济报道 作者：徐善长

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党的十八大提出推进城镇化是经济结构战略性调整和转变经济发展方式的一项重点任务。中央经济工作会议进一步做出部署，积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。国家开展的综合配套改革试验与中央的精神和要求是完全一致的。可以说，对与新型城镇化密切相关的许多方面进行了先验探索。作为先行先试的代表，国家综合配套改革试验区的改革实践、实际进展和经验，可为推动实现新型城镇化提供有益的参照。

国家层面开展综合配套改革试验，从2005年上半年确定上海市浦东新区为综合配套改革试验区开始，迄今近8年。目前，全国共有11个国家级综合配套改革试验区。

每个试验区都有明确的改革试验主题，包括改革试验的重点任务和要达到的目的。改革试验的任务许多方面同新型城镇化密切相关。诸如，〈1〉浦东新区综合配套改革试验区。要求以政府与市场关系为突破口，在坚持市场化改革的同时，全面在政府、企业、社会组织、公共部门与市场体系等方面进行基础性深化改革，从而逐步形成符合市场经济和经济中心城市特点的政府行政管理体制。〈2〉城乡统筹综合配套改革试验区。要求以农村产权制度改革为突破口，在土地管理制度、基本公共服务均等化、基层民主建设等方面进行卓有成效的改革探索，奠定城乡一体化发展的制度基础，为城市化加快发展中实现城乡一体化创造经验。〈3〉“两型”社会综合配套改革试验区。要求以“资源节约型、环境友好型社会”为统领，在资源集约节约利用、环境综合治理、低碳城市建设等方面深化改革探索，走出一条新型城市化的路子，为中国特色城镇化道路提供新鲜经验和发挥示范引领作用。

客观地说，各个试验区都围绕改革发展的总体目标和中心任务，按照国务院的批复精神和总体方案的要求进行积极的改革探索。但限于时间和进度，从目前的实际进展来看，改革试验取得了突破性进展，真正形成并积累了较为系统的制度层面的经验，可供全面深化体制改革作借鉴与参照者，主要有“浦东新区”综合改革试验区、“统筹城乡”综合改革试验区、“‘两型’社会” 综合改革试验区等。

一、“浦东新区”综合配套改革试验的经验

浦东新区综合配套改革实验，立足于现代化城市管理面临的新形势和新情况，从符合市场经济体制和现代城市要求的政府职能、社会功能出发，突出行政管理体制、社会领域等改革，使政府与市场主体、市场、社会组织的关系和边界进一步明晰。

1.政府机构改革：以体现政府职能为基础

坚持“小政府、大社会”的理念，以体现政府职能来设置政府机构，整个浦东新区的政府机构划分为综合统筹、经济服务、社会建设、城建管理、法制监督等五个职能模块，将现有的政府部门按功能进行组合，从而保证政府机构与政府职能的一致性和相互衔接。这样的改革被形象地概括为“换脑子、瘦身子、戴帽子、变路子”。

2.政府运作方式：公开、透明

权力主体的清晰和权力事项运行的规范化、标准化是基础和关键。清理委办局层面各类行政权力5500余项，街镇层面1100余项，逐项明确权力的行使依据和责任主体。

3.建设效能政府：创建四项制度

建立了效能投诉制度、效能评估制度、行政问责制度、电子监察制度等。

4.行政审批制度改革：事项精简与机制创新

一方面精简审批事项。浦东新区行政审批事项从最初的724项减少到242项。另一方面从建设公共服务型政府出发，创新审批机制。

5.街道职能归位：社区管理和公共服务

街道原先承担的招商引资等经济职能划归各自功能区域。街道成为社区建设和管理的直接组织者和推动者。重新调整后的街道管理职能，主要是强化社区公共服务、强化社区管理、协助做好市场监管。

6.公共服务供给新模式：政社合作

创新公共服务供给新机制。将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的政社互动、政社合作的新模式。

7.社会组织发展：存量改革与增量创新

一是改革现行行业协会登记管理体制，培育和发展新型行业协会。突破行业协会设立“一业一地一会”的制约。创新社会组织管理模式，将行业协会的业务主管单位转变为业务指导单位。二是创新培育各类新型社会组织。创建浦东公益服务园，为社会组织、社区组织提供服务的专业组织入驻，孵化培育各类社会组织提供支持。

二、“统筹城乡”综合配套改革试验的经验

成都市统筹城乡的改革试验，始终围绕着从制度层面实现城乡一体化进行改革探索和实践。通过农村产权制度改革、土地管理制度改革、基本公共服务均等化、基层民主制度建设等一系列实质性改革，为我国新型城镇化和城乡一体化探索了路子、积累了经验。

1.农村产权改革：确权与流转

对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权等“五权”进行确权登记，给农村集体经济组织和农户颁发集体土地所有权证、集体建设用地使用权证、土地承包经营权证、林权证、房屋所有权证等“五证”。

产权流转是实施农村产权制度改革的核心环节。确立产权交易平台，通过产权转让、出租、入股等多种形式实现农村产权流转。

2.资源配置：土地制度改革

建立优化土地资源配置的市场机制。成都将土地挂钩项目与旨在实现耕地占补平衡的土地整理项目有机整合，在全市范围开展国土综合整治。以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，农民自主组建资产管理公司作为土地综合整治项目业主，由农民和社会投资方自主协商确定各方权益分配。政府从项目的直接组织者，逐步转向监管者和服务者。

3.基层民主范式：新型村级治理机制

成立村民议事会作为村级自治事务的常设议事决议机构。村民议事会，受村民（代表）会议委托，在授权范围内行使村级事务的决策和监督权。

4.民生模式：村级公共服务和社会管理

一是分类供给机制。界定公共服务和社会管理的范围，明晰事权，明确各级政府的责任。二是经费保障机制。为保证村级自治组织事权和财力的统一，在原有经费保障渠道之外，设立村级公共服务和社会管理专项资金。三是民主管理机制。公共服务和社会管理项目由村级自治组织具体实施，村民大会决定资金使用。

5.一体化路径：基本公共服务

实施基本公共服务标准化建设，在基础设施、服务内容、服务质量、服务可及性等方面确定标准，并明确责任主体。建立公共财政对公共服务投入的保障机制。改革基本公共服务供给机制，实现从条条分割、向上负责的传统格局向块块集中、服务居民的转变。

6.户籍制度改革：水到渠成

成都市的户籍制度改革一直伴随着统筹城乡改革实践历程而推进。从2003年到2010年先后进行了五次大的户口政策调整。目标是实现成都城乡统一户籍。通过逐步缩小城乡居民在基本公共服务和社会福利方面的差距，进而推出在全域范围内的统一户籍，实现居民自由迁徙，“水到渠成”地推进户籍制度改革。

三、“两型”社会综合配套改革试验的经验

比较而言，长株潭城市群更见成效。围绕“两型”社会建设改革试验的主题，充分尊重市场机制的作用，既建章立制，又突破创新，显示了新型城镇化的内在要求，也为新型城镇化注入新的内涵。

1.资源节约：JD（节地）模式

一是旧城改造节地模式。兼顾交通效率和绿化效率。二是新城建设节地模式。对空间综合利用，实现立体分层建设。

2.环境综合整治：环保合作社

创新农村环保合作机制。以镇为单位设立农村环保合作社，形成“农户-保洁人员-合作社”的网络构架。实现农村垃圾全收集处理。

3.节能减排与环境治理：市场化机制

一是深化电价机制改革。改革上网电价机制以促进燃煤发电机组更新改造，执行可再生能源电价附加政策以鼓励新能源发展等。二是推进水价机制改革，开展分质供水和阶梯式水价。三是形成污染物排放价格机制，开展排污权交易。

4.流域综合治理：城市群联动机制

创新流域综合治理机制。以“湘江重金属污染治理”为突破口，实施环境同治。试验区坚持上下游、江湖、水陆空、存量消化与增量遏制等多层次联动，推动长株潭三市建立湘江枯水期环境污染应急处置联动合作机制。

5.“两型”示范：标准体系

推进“两型”标准体系。湖南省（长株潭试验区）先后出台了16个“两型”标准，率先发布公共机构用能标准。以标准引导产业升级和两型生活方式的建立。

四、推动实现新型城镇化的改革启示

综合配套改革试验的实际进展与经验，可为新型城镇化的推进提供有益的启示。

城镇化是中国未来发展的最大潜力，改革是中国最大的红利，潜力与红利之间的结合点，应该是制度建设。只有制度层面的改革，才有城镇化巨大红利的释放。所谓“新型城镇化”：发展上要有别于传统城镇化的方式或途径；更要通过深化改革促进制度建设，保障这些方式或途径的实施和效果；还要注重统筹城乡或城乡一体化，而统筹城乡或城乡一体化中需夯实制度化的基础。实现“新型城镇化”目前应注重“软件”建设，练实“内功”。

1.加快转变政府职能

十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。改革试验区的实践也表明，任何主题或内容的改革试验，在逐步推进和深化的过程中，都绕不开政府管理体制改革和职能转变。

新型城镇化推进中体现了政府行政管理体制改革和职能转变。或者说，政府行政管理体制改革和职能转变决定新型城镇化的内涵和质量。大家担心，在现行政府管理体制和财税体制条件下，由于体制惯性和路径依赖，GDP至上、土地财政、投资软约束等因素，新型城镇化会不会成为一场新的造城运动，而城乡关系、人口城镇化等没有多少实质性改变。

转变政府职能是行政管理体制改革的实质。要通过深化改革，建立现代政府管理体制，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体系。

（1）创新政府组织架构。进一步完善大部门制改革，建立决策、执行、监督相协调的政府管理体制，形成科学的决策程序、高效的执行系统、强有力的监管体系。实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。

（2）健全政府职能体系。政府要创造市场机制正常运作的条件，突出服务

经济和尊重市场规律的职能，并强化政府社会管理和公共服务职能。

加快推进公共财政体制改革，实现社会事业的均衡发展，加强基层民主建设。把维护社会公平放到更加突出的位置，依法建立社会公平保障体系。

（3）完善政府运作方式。创新行政管理方式，权力运行公开透明。提高行政效能，强化行政问责。推进政社合作，创新多元化社会治理。

2.推进财税体制改革

政府职能转变的重要体现，首要在于形成适应公共服务型政府要求的公共财政体制。深化财税体制改革，是推动实现新型城镇化的重要突破口。

（1）理顺中央地方收入分配关系。 从长远看，“营改增”，不仅是税制调整，也会带来财税体制的重大变革。当营业额全部改为增值税后，地方政府几乎没有主体税源。将来，是调整现有的增值税、所得税或其他税种的央地分成比例，或者新增其他的地方税，还是将部分基本公共服务领域的支出责任从地方上移到中央，需要统筹考虑。但从长期看，地方政府承担了大量的基本公共服务的支出责任，应有独立稳定的收入来源。

（2）明确事权财权划分。在财政层级“扁平化”改革的基础上，按照受益范围和事权性质，进一步划分各级政府尤其是省级以下各级政府的事权，适度增加中央和省两级财政在义务教育、公共卫生、社会保障等领域的支出责任，缓解基层政府支出压力。

（3）健全公共服务标准。从实践看，应建立动态的全国性公共服务基本标准。根据经济社会发展状况、国家财政支付能力、城乡区域差别现状、各地公共服务成本差异等因素，确定国家公共服务的范围、水平和基本标准。根据经济社会发展水平逐步扩大覆盖范围，提高保障水平。中央政府制定基本标准、规划目标、保障方式和考核办法，由各级政府按权责范围组织实施。

3.深化农村产权改革

农村产权改革，实质是“还权赋能”，不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民，赋予农民产权以更为全面和更为多样的内涵，为城镇化和城乡经济社会的持续和进一步发展，奠定可靠的制度基础。

（1）做到确实权。在有条件的地区，所有农村土地都应该做到“应确尽确”，即所颁发的农地承包经营权证，与实际的耕地面积、地块、位置、承包合同以及耕保责任，完全一致。

（2）探索土地承包关系长久不变的有效形式。结合改革试验区的经验做法，将集体组织成员对该组织土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点，明确对该农村集体经济组织的确定数量的成员赋予长久不变的土地承包经营权等集体资产的财产权利。

（3）明确集体土地转让、抵押质押等权利。完善相关法律制度，赋予集体土地使用权人、土地承包经营权人以合法的土地转让、出租、互换、股份合作与抵押质押的权利。在农村土地得不到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民以放弃土地权利来获得城市基本公共服务。应在符合城乡土地规划的前提下，建立完善的农村土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

4.深化土地制度改革

城镇化加速发展，无疑要占用土地。随着征地范围扩大，征地补偿与城市地价之间的落差越来越大，征地制度的社会成本会越来越高，引发的矛盾和摩擦日益突出。减少征地矛盾，增加农民合法分享城镇化收益的机会，化解城乡冲突，是推动新型城镇化的一个挑战。借鉴成都等地的土地制度改革实践和经验，要增加现存征地制度的弹性，收缩以行政方式配置土地资源的范围，强化市场在资源配置中的作用。

（1）严格限定征地范围。根据公益和非公益用途严格限定征地范围，公益用途的土地可以实施征地，但必须经由严格的程序，并参照市价原则给予补偿，所有非公益用途的土地资源，在统一的城乡土地市场按市场原则进行配置。确立土地用途管制为总量和质量的控制，而非位置管制。就全国而言，行政管理原则上应该在耕地总量控制的框架内，为土地资源优化配置提供便利。允许不同地区之间开展土地指标的交换，支持经济发达、人口集聚的区域加快城镇化。

（2）探索土地资源配置的市场机制。政府搭建土地指标交易平台，通过“招、拍、挂”公开竞价，由市场机制决定指标价格，并以此吸引社会资本参与国土综合整治。政府主管部门从直接参与土地整治运作转变为向土地整治和指标交易提供公共服务。以农村产改（集体土地确权登记颁证）为基础，建立健全土地承包经营权流转市场和城乡统一的建设用地市场。

（3）依法保护农民宅基地的用益物权，保证农民出让和出租住房取得合法收入。形成农民与各相关利益方分享城镇化土地增值的新格局。

5.深化金融体制改革

健全城镇化发展的融资机制，是金融体制改革的重要内容。要多发展地区性的中小银行或其他金融机构，给劳动力相对密集的制造业、服务业和农户提供金融服务。金融监管改革的方向应是加强风险控制、放开准入，鼓励民间金融组织的发展。

（1）实现金融组织多元化。放宽村镇银行的准入，允许商业银行以外的股东发起设立村镇银行，在符合准入条件的情况下，变审批制为核准制。取消或放宽对小额贷款公司的种种限制，取消资本金上下限限制，允许小额贷款公司吸收存款，放宽小额贷款公司从银行取得贷款的限制。鼓励发展专门服务于农户以扶贫为目的的小额贷款公司。鼓励农民自发金融组织和民间金融组织的发展。

（2）促进社会资本参与和阳光化。在已有的地方融资平台中，政府仍扮演极重要的角色，随着改革深入，要加强约束、信息透明，政府力量要适时退出，让市场发挥应有的作用，鼓励和促进社会资本更广泛、更深入地参与。完善相关配套法律政策，明确民间金融合法化的界限与标准，促进民间借贷更加阳光化。

（3）改进金融监管。首先需要转变金融监管理念。避免出现监管缺位与监管越位并存，监管过度与监管不足兼有的局面。针对农村市场的特点，探索农村金融风险防范的新机制，防止城乡一刀切。处理好监管与创新的关系。鼓励并支持民间金融机构发展，真正做到“开正门、堵邪门”。支持小型金融机构或准金融机构尝试创新以满足农村和小微企业的需求。

6.深化户籍制度改革

人口的城镇化，要求加快户籍制度改革。借鉴成都等地的经验，户籍制度改革要遵循“先统一户籍背后的福利制度，再统一户籍登记制度”的改革路径，做到“水到渠成”。

（1）一元化管理体制。建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度，实现户口登记地与实际居住地一致，全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制。

（2）公共服务一体化。破除长期附着在户籍上的城乡权利不平等，实现统一户籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利，以及在户籍所在地享有平等的选举权、被选举权和参与民主管理的权利。

（3）劳动力要素自由流动。逐步破除城乡居民在居住、生活、就业等方面的障碍，真正实现城乡劳动力要素“双向”的自由流动。农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。确保农民的财产权利及已有的惠农政策持续有效。

7.实现城乡基本公共服务衔接和统一

这是新型城镇化的重要内容。这种衔接和统一应是制度层面的衔接和统一。从改革试验区的实践来看，主要有三个方面的机制建设。

（1）整合管理体制。由于现行行政架构和部门职能造成的制度不衔接不统一，应加快整合，创新管理体制。诸如社会保障、公共卫生、社会救助、就业服务、住房保障、公共文化、社会福利体系等，首先要在管理体制上实现一体化。

（2）多元供给机制。更多地要利用社会力量，发挥市场机制的作用。当前农村地区，在公共基础设施等方面需要加大政府的投入（实际是补欠账），即使如此，也要引导社会力量参与。引导和支持社会资本向城镇农村基础设施、公共服务投资，形成“政府主导、市场参与、社会协同”的机制。

8.加强环境资源机制建设

这实际上是新型城镇化中机制创新的内容。在试验区的改革实践中，比较有代表性且行之有效的内容体现在三个方面。

（1）引入市场化机制。资源集约节约利用，环境保护和治理，不能仅依靠政府的支持和投入，通过价格杠杆引导节地节水，深化电、水、污染物排放价格改革实现节能减排，并通过排污权交易等推进环境保护和治理。

（2）城乡环境共治机制。环境根本好转需要实现城乡共治。对生活污水、生活垃圾和畜禽养殖污染整治、生态环境保护等，采取政府主导、市场化运营、居民自治、城乡统筹等方式，探索建立城乡环境治理长效机制。

（3）流域治理协同机制。城市群是我国新型城镇化的一种重要形式（对人口的吸纳能力，对中小城市的辐射和带动效应），城市群区域内的大江大河，即使属于省域之内，但它的影响是全局的。国家层面应予以必要的支持，包括规划引导、政策示范等。城市群之内，城市相关的行政管理和职能要服从于城市群的环保功能，城市之间从规划实施、产业准入与退出、污染监控、环境质量监测、责任承担等方面，实行一体化的标准和执行力度，建立流域全面综合联动协同机制。

9.创新发展社会组织

适应公共服务型政府的要求，新型城镇化的推进中需要深化公共服务提供方式的改革。改变公共服务、公益事业一定公办的思路和做法。通过竞争方式（市场化办法）确定公共服务的生产者。首要的是要有品种齐全、结构合理、素质优良的社会组织（体系）成为成熟、合格的提供者。途径在于改革存量、扩大增量。

（1）改革现有的官办社会组织。尤其是各级各类行业性协会组织。认真梳理政府和这些“社会组织”的基本职能和职责边界，推进政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所、人员等“分开”，政府部门与社会组织之间无行政隶属关系，社会组织建立独立的财务核算制度，资产自主运营管理，有独立、固定的住所，有用人自主权，政府部门工作人员不在社会组织中兼任领导职务等。结合事业单位改革，将部分社会组织从事业单位编制序列退出，实施结构优化和功能拓展。

（2）创新培育多元化社会组织。政府从规范职能出发制度性地将自身承担的公共服务职能剥离或委托社会组织承担，为社会组织参与社会管理和公共服务提供空间。以契约、合同等市场化机制或办法，体现政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，创新政社合作形式，建立长期伙伴关系。搭建社会组织发展公共服务的平台，利用社会资源共同培育新型社会组织。改革现行的行业协会登记管理体制，培育和发展新型行业协会。

10.加强基层民主建设

基层民主建设的实践，为城镇化加速发展过程中建立城乡社区管理新机制提供了基础。

基层民主自治组织，是社会性的政治组织，但在现实中，仍然在一定程度上是政府管理社会的行政化组织。需要加快转变政府职能，理清政府与社会的关系，健全政府民主管理社会的机制和程序，使基层民主实践、自我管理有制度性保障。

（作者为国务院医改办原副主任）

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