刘尚希：财政改革简政放权同时上收部分支出责任

2013年11月11日 02:59
来源：21世纪经济报道作者：周潇

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财政改革因其牵涉甚广，且历来作为全面改革的突破口，在十八届三中全会的当口，被外界给予很高期望。但对于财政改革，各方利益诉求点不同，也使得相关问题争论很大。

在中央明确指出三中全会将讨论全面改革的议题，财政改革能扮演什么角色？政府层级，究竟应该是三级，还是五级政府？历时19年的分税制，运行过程中产生了诸多问题，未来改革该怎么调整？地方政府与中央政府的关系是什么样的？反复强调的地方主体税体系建设，应该遵循什么原则？就此，《21世纪经济报道》记者采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希。

营造更公平的环境

《21世纪》：财政改革在接下来全面改革中，处于一个什么地位？

刘尚希：现在社会各界对于财政改革充满期待，希望能发挥财政改革牵一发而动全身的改革杠杆效益，推动全方位的改革。财政不只是收钱、花钱那么简单，它是国家治理的重心。

党的十八大报告提出，到2020年实现国民生产总值和城乡居民收入翻番，全面建成小康社会，建设经济、政治、社会、文化和生态文明。全面建成小康社会的目标，可以简化处理好政府、市场和社会三者的关系；财政改革应该放在这个框架下来定位。

一是政府和市场的关系。市场在资源配置中起基础性作用，政府只干市场不能发挥作用的公共领域，从宏观上引导资源配置。财政改革重在为市场创造一个更好的体制环境，发挥财政的激励与约束作用。

二是政府与社会的关系。政府原来包揽了太多社会事业，如教育、科研、医疗服务、文化、慈善等，力有所不及，资源分配也存在诸多不公平。财政改革一方面要调整支出结构，增加社会性支出，提供更多更优质的公共服务；另一方面要处理好财政与事业单位、民间社会组织之间的关系，发挥民间的力量，可以购买公共服务。

三是市场与社会的关系。我国市场领域产生的许多“不讲良心”的事情，除了监管缺失，跟社会发育严重滞后密切相关。用社会理性去约束经济理性，避免一切向钱看所导致的人性扭曲和社会畸形。促进社会的发育，也离不开财政的支持。

《21世纪》：对于调整政府、市场和社会三者的关系，财政改革具体能做些什么？

刘尚希：财政改革应该营造一个更公平的环境。如完善税制，保证税收中性，要均衡税负，不要产生过多扭曲。现在进行的营改增，就是中性化的税制改革，能减少重复征税，促进产业分工。再如政府采购市场，应该平等开放，让各类企业都能平等地参与进来。

应该推进公共产权改革，让各个市场主体，以公平的价格使用公共资源，并获得相应的收益。公共产权包括土地、矿产资源、景区、海滩、河流等公共自然资源，还包括科研、文化、教育、医疗等社会领域传统事业单位，再者还有国有企业。

在公共产权改革基础上，应明确公共产权和私人产权的平等地位，消除行政垄断。划分中央与地方在国有产权管理中的责任义务以及收益；国有产权的收益，应通过公共预算，实现全民共享。

国有资产管理方面，应明确国企定位，除了一些特殊领域，其他应放开市场准入。如军工、航天等涉及国家安全的领域，宜采用国有组织形式，但不能大包大揽，可通过政府购买产品、技术和服务的方式，将相关环节剥离给其他市场主体。再如电网、铁路等自然垄断，或者石化这样的战略性资源，国家应保持一定控制力，其他可开放让民间资本进入。

政府应该与市场划清界限。如在产业扶持政策上，要给市场明确的预期，政策终有退出的时候；产业的发展应该更多靠企业自身发展，交给市场，而不能过度依赖财政扶持。

对于社会公共服务提供方面，政府可以向社会放权，更多交给民间力量来完成；对于医院、学校、科研院所，既可以是营利性组织，也可以是公益性组织，财政政策需从中找到平衡点；鼓励诸如准盈利组织、准公益性组织等多种组织形态的发育。

不同于联邦制的分税制

《21世纪》：分税制是目前各级政府间的基本财政框架。什么是分税制，分税制反映了各级政府间一种什么关系？

刘尚希：目前国内对于分税制的认识有诸多误区。很多都习惯照搬联邦制国家的分税制安排，并希望通过削减政府层级，来迎合联邦制国家分税制的安排。殊不知，我国作为单一制国家，国家治理结构跟联邦制国家完全不同。1994年分税制从诞生之初，就跟联邦制国家分税制存在本质上的区别。

1994年我国实行分税制改革，明确了中央与地方的财政关系。在我国的话语体系中，“地方”是指中央以下政府的总称。尽管地方政府内部有多个层级，但相对于“中央”而言，地方是指一个整体，按照现行法律规定，包含省、市、县、乡（镇）四级政府，而不是单指其中的某一级政府。

分税制，为国家层面的财政框架，是与我国国家治理架构相适应的。从我国的国家治理结构来观察，实际上只有两个层次：中央与地方。地方是一个整体，省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分在不同地方可以不同，这属于“地方治理”的范畴。地方立法权归地方的最高政府——省级政府，省以下政府不能分享。

联邦制国家的治理结构，跟我国完全不同。在美国，联邦和州不是上下级关系，而是平等的主体契约关系。我国是单一制国家，中央政府的权力不是来自于地方政府，相反，地方政府的权力倒是来自于中央政府，地方政府是在中央政府赋予的权限范围之内活动的。

所谓分税制，也是指中央与地方之间；至于地方内部各层级之间是否实行分税制，由地方政府自主决定，不一定要照搬国家层面的分税制。

《21世纪》：国外成熟的分税制国家，基本是三级政府。有专家建议，缩减政府层级，来实现规范的分税制。我们能做到联邦制国家那样清楚划分各级政府的事权吗？

刘尚希：我国事权划分，是按照事权要素划分，分为事权的决策权、执行权和支出责任。除了国防、外交完全属于中央政府，其他领域的事权，基本由中央和地方共享：中央更多掌握决策权，地方更多掌握执行权和支出责任。

中央决策地方出钱，或中央政府出一部分，地方政府也出一部分，就是常说的“上面点菜，下面买单”。这促成了我国这种单一制国家的独特治理架构：我国的中央政府是世界上最小的中央政府，中央公务员占全国的比重大概是5%-6%，地方公务员占大头；在财政支出中，中央的比重只有15%，地方的比重占到85%。

和西方国家相比，我国的中央政府是个“小政府”。中央政府只有决策能力，使得中央政府仅在国防和外交领域具有执行能力，其他领域都需要严重依赖地方政府，需要通过发文件和开会来传达决策。

因此我们的事权划分方式，完全不同于联邦制国家。因此，地方政府由几个层级组成，四级、三级或者二级都是一个次要的问题。这仅仅是地方治理的内容，各地可因地制宜。

简政放权+上收支出责任

《21世纪》：目前分税制运行主要存在什么问题？该如何改进？

刘尚希：明白国家治理与地方治理的区别后，相对应的，分税制目前运行的问题主要包括两个方面：一是中央与地方的关系需要调整；二是地方内部的关系也需要调整。

首先，中央与地方的关系。市面上有流行的说法叫做“事权层层下移，财权层层上移”，能表明现在财政体制运行的矛盾——支出责任更多由基层政府承担；但也有不准确的地方。如果笼统地说“事权”，而不考虑“事权”的构件——因为事权一直都是由中央和地方共享，中央更多行使决策权，地方更多行使事权的执行权和支出责任——所以，不能笼统地说“事权下移”。

按照1994年分税制改革的设想，中央政府收入比重60%，支出比重40%；地方收入比重40%，支出比重60%，这样中央政府能去平衡地区差距。目前的趋势是，中央财政占比越来越低，2012年降到了48%。面对这种趋势，即使不进行“营改增”，中央与地方的财权划分也需要调整。

同时，地方财政支出占比达到85%，监管成本高，导致资金损失浪费较大。这使得财政绩效很难提高。

为此，需要做双向的调整。一方面，要将部分事权的决策权下放给地方，所谓“简政放权”，因为地方更了解实际情况，能做出更有效率的决策。另一方面，则需要将部分事权的执行权上移到中央，扩充中央政府的规模，这可能牵涉到部分事项的“垂直管理”，当然部分事项可能仍要委托地方代办。

有很强外溢性的事项，其执行权和支出责任应该上移到中央，比如大江大河的治理、边防；再如涉及到全国人口流动，其基本养老等。

再者，就是地方内部的财政关系也要调整。1994年分税制，本来是处理中央与地方的关系，但地方内部也多照搬分税制的模式，将剩下的税种在各级政府间进行配置，过度强调“层级财政”，而忽略了辖区责任。

层级财政的一个结果是，分级吃饭，各管各的，省级主要管省本级财力均衡，而不重视辖区内的财力均衡。市一级也是如此。地方政府内部，上级政府权力大，就将税权更多地掌握在自己手里，而将支出责任下移给基层政府。2005年前，基层财政困难，半数乡镇发不出工资，就是这个原因造成的。

后来，中央政府通过系列措施，省级政府若给市县政府以转移支付，能获得财政奖励，通过这种“胡萝卜加大棒”的做法，才使得基层政府的财力得到基本保障。但这也是治标的办法，治本的办法是要强调地方各级政府的“辖区责任”。即各级政府除了保证本级财力的均衡，还需要照顾到辖区内纵向和横向的财力均衡。

加强辖区责任意识，才能使一些不适合发展的地方被解放出来。一些主体功能区，本来应该承担生态责任，但在分级吃饭财政的逼迫下，不适合发展工业，也被迫发展工业，造成生态环境的破坏。

我国目前是五级政府，中央不可能管到县、乡级别的事务，只有强化地方政府的财政辖区意识，才能使真正实现地方各级政府财力与事权相匹配。如当前反映县级财政支出中，教育占很大比重，负担很重，未来可将部分支出责任上移到市级甚至省级，来保证各级政府财力的均衡。

地方税配置应以“消费”为税基

《21世纪》：当下营改增，使得地方丧失主体税种。不少省份在呼吁中央将更多财力或者财权下移给地方，您怎么看？

刘尚希：从当前中央与地方的财力配比上，中央财政占比已经不到一半，给地方进一步扩大财力不现实。世界范围内，中央财政占大头是很普遍的。另外，现在很多小税种本来就是归属地方的，从数量上看，也不存在给地方扩大财权的问题。

关于地方主体税种建设，关键在于完善地方税制，先要明确地方税制以什么为税基，再来决定哪些税种给地方。地方税由共享税和独享税构成。对于地方独享税的构建，我觉得应该放到“消费”上，不能放到“生产”上，打造以“消费”为税基的地方独享税种。

如果地方税收主要来自于“生产”环节，则地方的努力则会指向生产，热衷于搞各种大型工业项目。这既不利于节能减排和环境改善，与生态文明建设相悖。转移到“消费”上，有利于扩大消费、内需，对城镇化也能起到促进作用，因为人多的地方，消费多，税收自然也多。诸如动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等等，都可以成为地方税基。

再者是具体税种。消费税，可考虑大部分留给地方。消费税进一步扩大征税范围是既定的方向，对于一些高档消费品，如游艇、私人飞机等消费税可留给地方。另外，车购税也以消费为税基，可考虑从现在的中央税转为地方税。