收入分配改革路线图再期待思路：提低扩中控高

2013年11月11日 13:54
来源：中国联合商报作者：郭安丽

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■CUBN记者郭安丽

收入分配制度是经济社会发展中一项带有根本性、基础性的制度安排。今年年初，国务院发布了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》距今快一年，但尚未有具体的配套政策。在十八届三中全会召开之际，权威人士透露消息称，把初次分配放在重要位置、提高中低收入者收入，将作为收入分配改革突破点，有望在十八届三中全会后出台相关措施。外界猜测，通过财税政策等方式严格控制高收入家庭的收入水平，把整个社会的结构由当前的“金字塔型”转变成为“橄榄型”的收入分配结构，是十八届三中全会后收入分配改革的一个基本思路。

收入分配改革须首先进行“三大突破”

十八大报告提出，要调整国民收入分配格局，加大再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。而多位受访专家也都认为十八届三中全会后会出台解决该问题的具体政策。

分析人士表示，由于目前收入分配领域仍存在三个亟待解决的突出问题，一是政府和企业在国民收入中的占比过大，居民收入比重太小；二是城乡之间、区域之间发展差距和居民之间收入差距依然比较大；三是隐性收入、非法收入问题比较突出，部分群众生活比较困难。

中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立也向记者表示，推进收入分配改革就是要通过对收入分配结构的调整，尽快地增加中低收入者的收入，形成“橄榄型”的收入分配结构，使全国人民共享发展成果。

北京师范大学政府管理学院院长唐任伍认为，解决收入差距问题，可以采取“提低、限高、做底”三个方面的措施。即提高低收入阶层的收入水平；限制高收入阶层，特别是一些垄断行业的收入；政府做底，通过社会保障，把基本民生承担起来改革有阻力，必须触动部分既得利益者。国资委数据显示，所有央企及其上市公司的2012年在职员工工资为111357元，是城镇非私营单位职工的2.4倍，城镇私营单位职工的3.8倍。而央企职工高薪，一则源自央企的市场垄断及预算软约束，一则源自央企人力资源与劳动力市场的双轨隔阂。

因此中国国际经济交流中心专家黄志龙坦言，收入分配改革的必须进行三个方面的突破，首先是企事业单位还有机关公务员的收入逐渐透明化、阳光化，严厉打击各种小金库，杜绝各种灰色收入、腐败收入等等，现在这些政策已经在推行了。第二是要逐渐改革当前的财税政策，比如说出台房产税、资本利得税等等，因为现在居民的财产性收入已经成为影响贫富差距最主要的原因。最后一点，要在土地制度上做文章，现在农民工在城市化过程中获得的土地增值收益很少，在十八届三中全会之后，这种格局将会有所改变。

黄志龙指出，改善收入分配格局的关键也有三个方面。首先是要解放思想，突破一些传统的思维或观念。比如说在土地制度改革、国有企业的改革方面，出台包括房产税在内的财产税、遗产税等政策，要突破我们现在的一些传统思维。

第二要真正落实已经出台的一些政策，尤其是各个部门要不折不扣地执行国务院已经出台的关于收入分配改革的意见，出台相应的配套政策。第三个利用现代化的信息系统逐渐完善收入还有财产的边际制度，要严格执法，严厉打击高收入群体各种偷漏税的行为，坚决反对腐败，严厉杜绝各种灰色收入。

改革基本思路：提低、扩中、控高

业内人士普遍预计，中国收入分配改革的基本思路应该是“提低、扩中、控高”，即通过改革调整现有收入分配格局，将“沙漏型”的社会两极向中间挤压，扩大作为消费主力军的中等收入群体占比，最终形成“橄榄型”的收入分配格局。

中国国际经济交流中心专家黄志龙认为，三中全会后收入分配改革的基本思路是提高低收入家庭的收入，扩大中等收入家庭占整个社会的比例，最后通过财税政策等方式严格控制高收入家庭的收入水平，把整个社会的结构由当前的“金字塔型”转变成为“橄榄型”的收入分配结构。

北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实在也表示，收入分配改革细则应该明确时间表，尽快出台。改革应按照“提低、扩中、控高”的基本思路，消除初次分配领域的不公，对中低收入者减税，控制高收入，并消除社会保障上的待遇差异，最终形成“橄榄型”的收入分配格局。

所谓“提低、扩中、控高”方案，首要的就是要“提低”。中国劳动学会副会长苏海南表示，目前“提低”可能推进更快一些，这方面共识更多，阻力较小。他期待“提低”出现新进展，在合理调整收入分配关系，逐步缩小收入和财富的不合理差距方面发挥更大作用。

要“提低”，专家认为首先需进一步健全社会保障体系，尤其是城乡居民各项社会保险制度的建立健全和各项标准的提高。其次，应继续提高企业退休人员待遇，争取对现行养老金“双轨制”有所突破。另外，应合理适时地提高最低工资标准及社会低保标准，建立并逐步健全劳动密集型行业低收入劳动者工资增长机制和支付保障机制，继续抓好农民增收工作等。

“扩中”即要扩大中等收入者的收入。中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南表示：“扩中”是国家宏观战略的决策，是扩大内需的战略安排，是一个需要中长期贯彻执行的富民方略，也是一个具有现实针对性的政策安排。

中国社科院学部委员汪同三表示，“扩中”不是新提法，早在2002年召开的党的十六大就已经提出“扩大中等收入者比重”这个问题了。党的十七大报告进一步提出了“两个提高”，即提高居民收入占国民收入分配的比重，提高劳动报酬占初次分配的比重。

“扩大中等收入者比重，就是说中等收入者要成为大多数，是百分之七八十以上的人，也就意味着要使大多数人的收入都上去。”汪同三认为，培养中等收入群体，首先要从收入分配改革入手，就是要针对不同的人群、不同的阶层去制定具体的收入分配制度。总之，提高中等收入者比重是一个系统工程，需要多方面配合。

郑新立表示，要采取多种措施调整收入分配结构。比如，实行结构性的减税让利政策，政府给企业减税，企业给职工让利，从而增加职工的收入，增加中等收入者的收入，增加中等收入者的购买力。另外，还应加快工资制度改革和收入分配改革，进一步提高居民可支配收入。

至于“控高”，即“控制高收入”，分析人士认为，这主要是对高收入阶层主要调控不合理、不公平的收入。特别是对国企高管、垄断行业的过高收入，要加强监管和调控，控制其不合理增长。规划纲要提出的逐步建立健全财产税制度对调节高收入阶层收入非常有效。

专家指出，在目前收入分配改革中，“提低”已取得一定进展的时候，但是“控高”是收入分配制度改革的难点和阻力。将来，“控高”应成为改革方案的另一重点，即如何调节垄断行业的高收入。分析人士表示，应尽快打破垄断，让民间资本进入到一些可以开放的领域，在经济发展中形成更好的良性竞争，同时加大对垄断行业占有国有资源的相关税收征收，提高国有企业税后利润上缴比例，从源头上调控垄断行业的高收入来源。同时，继续抓好对部分企业高管的偏高、过高收入的调控，加大对高收入社会群体的个人所得税征收。

另外，分析人士提醒，深化收入分配改革，还必须规范灰色收入，当前灰色收入的量比较大，制度外的东西比较多，这对收入分配关系的调整会形成很大冲击，因此必须着力规范。同时，要坚决打击非法收入。

财税改革被看重可成收入分配改革重要工具

财税作为调节收入分配的重要工具，其作用越来越引起社会各界广泛关注。十八大报告指出，要形成有利于结构优化，社会公平的税收制度。迟福林表示，调整收入分配关系难度很大，有不同手段，但从财税关系和再分配阶段解决起来难度小一些，更容易被接受，因此政府该减的税一定要减。此外，大力发展公共服务，也是间接提高中等收入阶层收入的好办法。

中国改革基金会国民经济研究所研究员王小鲁表示，政府财税体制改革和政府管理体制的相应改革，应该是当前的重中之重。因为我们现在所说的分配不公平问题在很大程度上都与公共资金的流失和不合理的使用有关。如果不把政府支出纳入到正常轨道上来，就不可能解决现在收入分配面临的问题。

北京师范大学中国收入分配研究院院长李实认为，中国现在缺少有效的税收手段调节高收入，国外通常采取税收手段调节高收入，而我国的税收手段仍需进一步完善。他认为，个人所得税没有有效地调节城镇内部的收入差距，虽然高收入人群缴纳的个人所得税要高于低收入人群，但是个人所得税占其收入的比例并不是很高。

进入10月份以来，如何利用遗产税、房产税等税收工具来改善收入分配格局，引发了广泛的讨论。财政部财政科学研究所副所长白景明对遗产税征收态度明确：“我个人认为，征收遗产税关键是需要具备很多配套条件，而中国从各方面角度来讲不具备条件。”

对于房产税以及遗产税引起的各种争议，财政部财政科学研究所所长贾康则认为，中国的税制改革和其他的改革应允许先行先试，不能先强调法治国家要拿出法律，没法不能定，那样的话很多改革无从动手。他建议在肯定上海、重庆两地试点改革的前提下，进一步柔性切入，形成某些基本共识之后逐渐地往前推进，可以从暂行条例开始，逐步推导未来，有条件的时候，制订一个中国的房产税和房地产税法。

在中国税务报社总编辑刘佐看来，个人所得税改革是当务之急。他建议，最重要的是尽快转换征税模式，即把分项征收改为综合征收为主、分项征收为辅的模式。刘佐指出，如果我们实行综合征收为主，关于扣除的很多问题就迎刃而解了。可以单身扣除，可以按照夫妇联合申报，可以按照家庭申报，按照赡养人口、生活必需的费用等等，对保障民生有非常大的作用。在我们现在按人头征收、按次数征收的情况下，这些扣除很难，只能靠一步一步提高扣除额实现。此外，他还建议个税税率适当降低，从目前的工薪所得最高税率45%、劳务报酬最高税率40%适当下调。

分析人士表示，当前启动财税体制改革已达成社会共识，条件也最成熟。各方对以减税让利为核心的财税体制改革比较认同，民意基础扎实，因而启动这方面的改革容易让老百姓接受；而且启动财税体制改革以破解收入分配体制改革，不仅仅是经济方面的一次改革，更重要的是尊重了民意，从而具有良好的政治效应，对于政府树立改革公信力有重要的推动作用。所以，启动财税体制改革，政府首先让利，其他各方也就不好过分讨价还价，自然就会减少收入改革的难度和阻力。