蔡继明：三中全会公报传递信号国企改革绕不开

2013年11月13日 22:08
来源：凤凰财经

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11月12日，中共十八届三中全会在北京闭幕，会议公报发布后，凤凰财经专访了清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授，对于此次公告内容给予了全面解读。

他认为，这次三中全会通过的决议与以前的历次三中全会通过的决议有一个明显的差别，即这次公告强调的是“全面深化改革”。而经济体制改革是全面深化改革的重点，重点里边的核心是政府和市场的关系。在政府和市场的关系中，又特别强调市场起决定性作用，这一提法与十一届三中全会以来历届三中全会公报有很大的不同。

凤凰财经：您认为这次三中全会的公告内容，与此前三中全会的公告比较有何新意？

蔡继明：这次三中全会通过的决定与以前历次三中全会通过的决议有一个明显的差别，即这次公告强调的是“全面深化改革”。十一届三中全会提出要把党的工作中心转移到现代化建设上来，但并没有很明确地提出改革开放思想。1984年中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定。此后,十五届、十六届，以及十七届三中全会通过的决定基本上都是关于某一方面或领域的改革，比如说文化建设，新农村建设，市场经济体制等等。

但是十八届三中全会通过的决定，明确提出“全面深化改革”，并非只限于经济体制改革，这是和以往的决定都不同的。

这主要是由于十一届三中全会以来，中国已进入政治、经济、文化、社会，乃至生态文明建设五位一体、全面建设小康社会的新时期，所以，新的历史起点要求必须全面深化改革。

最核心的改革：市场起决定作用

凤凰财经： 这次三中全会公报的内容来看，哪方面的改革力度是最大的，或者是将会出现大的改革？

蔡继明：虽然说是全面深化改革，但是从公报的具体内容来看强调的仍然是经济体制改革，经济体制改革是全面深化改革的重点，而重点里边的核心是政府和市场的关系。在政府和市场的关系中，又特别强调市场起决定性作用，这与以往官方有关政府与市场关系的提法有很大的不同。

过去，官方强调市场机制在资源配置中只起基础性作用，因为中国实行的是社会主义市场经济，与强调市场自发的作用资本主义市场经济不同，社会主义市场经济有一定的计划调节，更要有政府的调控，政府发挥的作用是不能够低估的。

现在，强调市场在资源配置中起决定性作用，就要减少政府的干预，要由过去“管制型”政府向“服务型”政府转变。

公报全文虽没有过多强调政治体制改革，但政府职能的转变就涉及到政治改革问题。如果政府事无巨细，什么都管，控制资源配置的权力过大，不仅会侵犯微观行为主体的权益，也难免出现腐败行为。另一方面，如果政府的作用发挥的不好，该管的没有管好，不该管甚至管坏，就会影响政府和公众之间的关系。所以，强调处理好政府和市场的关系，这本身就带有一定政治体制改革的色彩。

此外，有关反腐败的问题，本身就是政治体制改革的一个重要内容。

凤凰财经：这次公报提出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，强调二者都是中国经济社会发展的重要基础，这一说法与此前有何不同？

蔡继明：强调公有制为主体，多种所有制经济共同发展，自中共十三大以来是一贯的。然而，公报强调公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础，要激发非公有制经济活力和创造力，要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展，这些是以往党的文献中没有的。特别是针对近年来“公有制才是社会主义的基础”，甚至认为“国有制是共产党的执政基础”，从而主张“国进民退”的思潮，公报的上述论断就更有现实意义。

三中全会明确不搞国进民退

凤凰财经：新一届的政府出台多项关于民营经济发展的措施，李克强总理也多次强调促进民营经济的发展，结合现在的方案，您认为未来民营经济在中国的发展前途如何？

蔡继明：其实，不只是李克强总理强调民营经济的发展，准确来说从十一届三中全会以来，中国30多年的改革中，非公有制经济在不断发展壮大，相对地说公有制经济由原来的一统天下在逐渐地缩小。

1984年十二届三中全会决定中还禁止发展非公经济，当时仅仅允许个体经济存在，但其雇工人数不能超过7个，否则就变成私人经济。

1987年召开的中共十三大，提出社会主义初级阶段理论，强调社会主义的根本任务是发展生产力，国家实行公有制为主体，多种所有制并存，非公有制经济确定为社会主义经济的重要补充。

1997年召开的中共十五大才明确非公经济是社会市场经济的重要组成部分。而2002年召开的中共十六大则将公有制为主体多种所有制并存为社会主义基本经济制度，而2004年的宪法修正案则进一步更明确规定：公民合法的私有财产不受侵犯。

然而，由于最近几年国有经济有比较大的扩展，对某些领域的非公经济产生挤压，所以理论界，又出现了姓资姓社的争论：有人主张国进民退，有的人反对国进民退。至于官方则始终强调国有经济要进行战略性调整，既要进也要退，尤其是要退出不该进入的领域。

我认为，十八届三中全会公报没有强调国有经济要大规模发展，而是强调公有经济和非公有经济同等重要，尤其强调要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展，这将为今后非公经济的发展开辟更广阔的空间。

公报传递信号国企改革是绕不开的

凤凰财经：对于国企改革此前呼声很高，期望新一届政府能够对内地国企做出重大变革，而公报对国企改革的阐释并不多。您是怎么看待这一情况的，国企改革是不是被忽视了？

蔡继明：公告里中谈及两方面：一是公有制的主体地位，一个是国有经济的主导地位。其实现在公有制在数量上已经不是主体，以就业为例，非公经济吸收了70%以上的就业人口，对GDP和税收的贡献也都超过了50%，但是国有经济的主导地位还是比较明显的，国有经济实际上仍控制着国民经济的重要的领域，如能源、电信、交通、金融等。

公报特别强调，要增强国有经济的活力、控制力、影响力，我想国有经济的主导作用恐怕在今后全面深化改革中也不会动摇。但如果注意到公报强调发挥市场机制的决定性作用，要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，要着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性，这显然是为了打破国有企业的垄断地位，这也就意味着国有企业改革是绕不开的。

凤凰财经：对于国企改革，比如说引进民营资本，有些民营企业徘徊，担心制度不完善，出现“玻璃门”与“弹簧门”事件，民资进去或许会血本无归，您是怎么看待这一状况的？

蔡继明：这就涉及到国有企业自身要加快现代企业建设，逐渐摆脱行政色彩。国企的领导人不能够总是扮演企业官员的身份，政府也不能再直接干预国有企业的日常经营管理。

如果引入民资，就要按照现代企业制度，根据出资人股份多少，参与企业的管理和重大决策。此外，要对国有企业分配进行改革。人们并不是一定要反对国有企业，国有企业从名称来讲，代表的是国民的利益。它使用的是国有的资本，国家的资源，理应为公共利益，为社会所有的成员，给社会带来公共利益和福利。这是国有企业的责任。国有企业利用国有资本获得的利润，应该由国家来分配。但事实是，我们的国有企业在税后上交国家的利润不超过其利润总值的10%，这一比例是大大低于资本主义国家。在资本主义国家，国有企业税后上交的红利占到40%、50%左右，甚至更高。而我们国企上交国家少数红利后，国家又给予一定程度上的返还，财政上还要给国企大量补贴，这样国企利润实际上有很多转化成他们内部高管与国企业员工的高额收入。

如果是出于国家安全的考虑，国企非要垄断某些行业也不是不可以，但至少在分配上要做到合理，要让广大公众能够分享到国有资本所带来的收益。这一点做好了，特别是国有资本带来的收益的使用，更多地倾向于民生，公共福利，以及社会保障方面，我认为公众会对国有企业给予更大程的认可。

土地改革第一步应平等对待集体与国家所有

凤凰财经：公报提出要建立新型的农业经营体系，赋予农民更多的财产权，并且强调由市场定价，建立统一的城乡建设用地市场，您是怎么看待这一次土改的？

蔡继明：土改的问题其实在十七届三中全会已经提到，一般的在官方的话语里不叫土改，因为一讲土改就好像回到过去打土豪，分田地时期。

当时，特别强调的是土地要流转，所谓土地流转就是允许承包的耕地流转，确认为经营型建设用地的也可以进入市场，政府要逐步减少征地的范围。但令人遗憾的是过去五年，十七届三中全会提出的这些改革，并没有完全实现，所以十八届三中全会重申了十七届三中全会的精神。

但是应该注意到，十七届三中全会强调的是对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。而十八届三中全会公报没有做具体的限制，只是一般地提建立统一的城乡建设用地市场，这就有可能赋予农村集体建设用地更多的开发权、发展权，即允许农村集体建设用地用于商业性开发，包括房地产开发。中国已经进入以工促农、以城带乡，全面构建小康社会时期，而城镇化又是未来经济发展的最大的潜力。土地制度如果不改革，新型城镇化，农业现代化，乃至工业化的最终完成都会受到严重影响。

凤凰财经：您认为这次土地改革会做出哪些实质性突破?

蔡继明：过去，中国土地用途的改变，靠的是行政手段，也就是说，农业用地或者农村建设用地，要变成城市建设用地，首先要通过行政手段把它征收为国有土地，这个征收过程排斥了市场，对农民的土地权益造成一定的侵害，也就不能使农民的土地财产带来相应的财产收入。因为在征地环节，补偿给农民的其实不是土地的真实价值，而是按照原有土地的用途，即农业用途给予补偿。

土地的真实价值是由其未来的用途比如工商业开发的收益决定的。实际上，土地真实的价值要远远的超过给予农民补偿的十倍、百倍。因此，公报特别强调让农村平等参与现代化进程，公平地分享现代化所带来的成果，包括由于城市化所带来的土地增值，允许土地进入市场，赋予农民更完整的产权，而不是由政府单方面确定补偿标准。

凤凰财经：那么公告提出赋予农民更多财产权，是涉及到土地流转经营到市场层面，还是触及到土地私有化层面，即土地将成为农民的私有财产？

蔡继明：从法律层面说，中国土地都是公有制：城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，但是实际上，这些年农民的集体所有土地制度发生了很大变化，包括家庭联产承包责任制，和宅基地的使用。宅基地有了一定的继承权。现在要讨论的是农民宅基地使用权以及农地承包权能不能出租、抵押和转让。如果这些权利都给予了保障，那么农地虽然还是集体所有，但是农民可享受到更多的土地的权益。

现在来看，改革的第一步，应是平等对待土地集体所有制和国家所有制，不能认为国有制就一定要高过集体所有制。做到这一点之后，农民土地的权益就能够在更大程度上得到保障，再进一步的改革也有不同的认识。我主张赋予农民完整的产权，不单纯是使用权，还应涉及所有权。

其实，不仅是农民，城市居民也应如此。最容易，最直接应该做的是，宅基地完全归住房所有者，购买了房子，就应该获得宅基地的永久使用权，允许继承，转让。至于非公众利益的企业所使用的土地，还需要更深一步的改革。

目前改革，还做不到土地私有化，但城乡建设用地两种公有制应该做到同地同权同价。先达到有效保护农民集体土地产权的目的。

凤凰财经：关于财税制度改革，公报中提及明确财税权，您认为这一次财税制度改革否认重点是什么？

蔡继明：除了要划清政府和市场的关系，还要理清中央政府和地方政府的关系。在中国的财政体制中，中央政府和地方政府是连在一起的，如果减少地方政府征地的范围，从而使农村的土地能够在符合规划的前提下直接进入到市场，那么政府的土地出让金收入就减少，有可能造成财政收支不平衡。这里面就涉及到中央政府和地方政府财税分成的比例，该留给地方政府的就直接留下来，中央政府没必要一拿走，然后再返还，这种返还容易造成“跑部钱进”，寻租腐败。

凤凰财经：以地方政府征地为例，允许农民拥有一定的产权，土地在市场上流通，对地方政府的利益会造成冲击，甚至遭到反对。您是怎么看待改革中利益的阻碍？

蔡继明：首先，地方政府想继续依靠土地财政来扩张城市和发展经济，这条路已经走不通。因为客观上，十八亿亩耕地的红线已经逼近，每年中央政府下达的新增建设用地的指标是很有限的，远远满足不了地方政府建设需要的数量。最近，这两年土地出让金的数量也逐年减少，地方政府再想多征土地也做不到的，没那么多土地可征了。

的确，土地制度的改革会受到一些地方政府的抵触，但应该通过思想教育，宣传指导让地方政府看到尽管政府征地的范围缩小，出让金减少，但如果农村集体建设用地集体进入市场，政府的对土地的垄断被打破，那么地价会降下来，地价降下来房价也会相应的降下来。如果有了这两个下调，那么就会有更多的城市里中低收入者能够买得起房，租得起房。这样，地方政府对保障房建设的压力就相对减轻了，这有助于加快城市化进程。随着地方城市化水平逐步提高，城市消费市场就会更加繁荣，民工荒现象也会减少。

此外，由于居民住房负担减轻，对工资的要求也就不会那么高，企业的用工成本-劳动成本也会相应降低，竞争力也就增强。这正好符合转变经济发展方式的要求，从这个角度看，土地制度改革的阻力是可以逐步消除的。

政治体制改革滞后将进一步阻碍中国经济发展

凤凰财经：现有观察人士或国外媒体认为，新一届政府在改革上表现出“政左经右”，即政治上保守，经济上迈大步伐，甚至有分析者认为，政治改革滞后，经济改革步子大，这条路是走不通的。您是怎么看待这种状况的呢？

蔡继明：从理论上说，政治体制改革，肯定是必须和经济体制改革齐头并进。这个道理早在中共十三大前后，邓小平就已经反复强调过了。然而中国的实际状况是，这些年，与经济体制改革相比，政治体制改革相对滞后，所以在十八大召开前后，社会舆论希望能够尽快启动政治体制改革。

十八届三中全会通过的是全面深化改革的决定，我们当然有理由推测这个“全面深化改革”应包括政治体制改革。公报强调经济体制改革是重点，好像没有把政治体制改革摆在最重要的位置，这可能大大低于人们对十八届三中全会的预期。

政治体制改革到底指的是什么呢？我想当务之急是反腐败。腐败造成社会最大的不公平，公众的意见也最大。在全面深化改革中，即使不提政治体制改革，如果把政府的作用限制在合理的范围内，充分发挥市场，民间资本，非公经济，以及社会各阶层，各生产要素的积极性，这就意味着一定要减少政府的权力，减少政府控制资源，配置资源的作用。再加大反腐的力度，建立预防腐败的体制机制，能够做到这一步，我想在一定意义上也就是在进行政治体制改革。真正要从预防腐败的机制上防止腐败，不可能不触及到相应的政治体制。

凤凰财经：如果下一步经济改革继续前行，政治改革滞后，未来中国经济的发展会不会受到政改滞后带来的更大阻力呢？

蔡继明：我想是的，不管官方媒体怎么宣传，政治体制改革无实质性推进，中国经济进一步发展就会受阻。因为现在经济体制里的问题，已经不再能单靠经济体制自身的改革就能解决了，必须伴随着相应的政治体制的改革。过去在很长一段时间，中国的确通过经济体制改革促进整个经济的发展，但是以后还能不能做到，我想恐怕至少单靠经济体制改革起不了那么大的作用。要想长久保持中国经济发展，全面建成小康社会，以及五个文明建设同步推进，必须进行政治体制改革。

凤凰财经：公报出来后，有些民众感到失望，认为一些重点领域的改革没有深化，您是如何看待这个公报的，对预期来说是不是有些失望？

蔡继明：整体来看，公告提及多是框架性内容，具体细则比如像户籍制度好像基本上没有提到。这是进城务工的农民，刚刚毕业的大学生，以及从外地小城市进入大城市的外来人口特别关心的。还有，十年来住房价格越调越高，政府到底有没有更有力的措施使房价回归到合理的水平。这些在公报里都没提及，我们还不能过早地下结论，还需等到决定全文公布后再做评论。（文/刘静）

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