国家治理现代化引人遐想将进一步简政放权

2013年11月14日 00:17
来源：华夏时报

人参与条评论

本报记者商灏北京报道

“推进国家治理体系和治理能力现代化。”11月12日闭幕的十八届三中全会这样强调国家治理的现代化，意味着要求国家治理更加科学、更加民主，同时也要更制度化、规范化、程序化，而不再像过去那样的传统方式。我们看到，不管是中央行政体制改革还是地方行政体制改革，都已成为整个三中全会改革全局的关键和重点。

顺德试点大部制改革

回望历史，1992年，顺德经历的一场历史上力度最大、层次最深的行政体制改革，最大限度地释放了生产力，将顺德在改革开放后野蛮生长的经济力量放出牢笼。2009年9月16日，顺德启动以大部制为内容的行政体制改革，将41个党政群机构整合为16个。虽然相隔17年，但两次改革却彼此联系。1992年把56个政府部门合并为18个，形成了顺德行政体制改革中的首次大部制。2009年的机构整合将部门职能、权责集体理顺，让政府从管理者的角色逐步转变，成为服务型政府。2010年9月，顺德开始简政强镇事权改革。随后，顺德分别推出三项围绕着“大社会、小政府”的配套改革措施——审批制度改革、农村综合体制改革、社会综合体制改革。

改革的大趋势已难以逆转，但其中的问题如何理顺？新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年曾就顺德改革案例发表观点称，政府不妨通过行政审批的事权下放，把专业的东西交还给社会，或纵向推行大部制，缩短从区到村居的行政距离。

2012年12月，新任中共中央总书记习近平，以1992年邓小平南巡路径来到了顺德视察，并表达了“改革不停顿，开放不止步”的观点，要求广东继续充当改革排头兵。2013年9月3日，顺德开始在广东省内率先试运行企业登记并联审批。至此，顺德“小政府、大社会”的形态有了雏形，为随之而来的社改、审改、农改组成的三大改革奠定了根基。

顺德试点，加上人们熟知的广东南海“政经分离”试验，或许应该被看成行政体制改革这个大手术的最早动作。

手术刀挥向地方政府

8月27日的中央政治局常委会讨论并通过了《地方政府职能转变与机构改革方案》，“手术刀”开始真正面向地方政府。

坦率而言，某些时候“政令不出中南海”并非危言耸听。现实的行政格局下，确实有政令不畅的“堰塞湖”需要疏通，确实有地方“小算盘”、“小九九”需要遏制，也确实有“上动下不动、头转身不转”的隐忧需要扭转。总之，克服拖延应付以及打折扣、搞变通，需要一番改革“好功夫”。

11月1日的国务院电视电话会议，以周密的部署体现了这样的“功夫”。比如对地方政府职能转变提出明确要求：做好中央下放的审批事项，中央明令取消的，要不折不扣地放给市场和社会，不得截留；同时把地方本级该放的权力切实放下去、放到位，特别是对不符合法律规定、利用“红头文件”设定的管理、收费、罚款项目应一律取消。又比如对地方机构改革提出明确要求：严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增。

这些部署的核心，在于建立一种行政规范和制度安排，使得地方不能截留全国改革大局的红利。

中央政府已经提出，优化行政层级和行政区划设计，有条件的地方探索省直管县。地级市的公务员，大约有150万人，如果省直管县推行，撤销地级市之后，这150万个编制就减掉了，但从具体方案来看，现在还没有看到部署这一改革。

类似于广东顺德的地方大部制改革，会全面推开吗？中央文件已明确，“结合地方实际，稳步推进大部制改革”，“各级政府要从实际工作出发，大胆创新，在更大范围、更多领域综合设置机构。”从这些表述来看，中央文件没有单纯推广单一模式，但中央文件中也有一个重要信息：实行综合设置机构的地方和部门要总结经验，不断深化改革，探索完善综合设置机构的有效运行机制。这对先行探索大部制的顺德来说应是恰逢其时。顺德或许可以根据中央文件精神继续理顺大部制运行机制，为中国地方大部制探索出更好的经验。

上海自贸区改革风向标

除了中央现在已经部署推进的改革，地方政府的职能转变和机构改革还有哪些最新探索？

一位上海市的官员表示，中国（上海）自贸区作为兼具经济自由和改革试验区功能的特殊区域，有必要先行探索。而上海自由贸易试验区揭牌当天，外界最为期待的莫过于上海自贸区负面清单的内容。根据总体方案，上海自贸试验区内实施“准入前国民待遇+负面清单”的管理试点。而负面清单被认为是自贸区管理体制改革的关键点，也是中国对外开放和简政放权的实践。

但最终公开的负面清单却被外界“吐槽”为《外商投资产业指导目录》的翻版。上海方面的解释是，要在试验取得经验后才能逐步修改这个负面清单，使之更符合国际高标准。但不管怎样，上海自贸区内实施的这项管理试点，仍是中国适应国际投资新规则的发展趋势。

中共十八届三中全会已经把上海自贸区写入会议文件，未来的3年中，这28平方公里将成为中国改革的重要风向标。

上海自贸区的这场改革试验究竟有什么样的立意和构想？会有哪些制度性突破？其成果将如何惠及上海、推至全国？在上海市委书记韩正看来，自贸区本身，关系到“创新”与“可复制”；其筹划和决策过程，得到最高层的肯定和直接推动，因为“和国家的战略需求对接了”。

下一步中央和地方行政体制改革将要重构三个关系：一是重构政府和市场的关系；二是重构政府和社会的关系；三是重构中央政府和地方政府的关系。而这三个重构前提条件就是加快审批制度改革的步伐，减少不必要的行政审批，减少不必要的行政许可，减少不必要的检验、认证等等。一句话，就是简政放权，中央政府要把各个权力放到下面去。所以行政审批制度能否深化、取消、到位，将成为这次改革成败的关键。