城乡统一建设用地市场本质是“同地同权同价”

2013年11月14日 00:20
来源：华夏时报作者：杨仕省

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本报记者杨仕省北京报道

“刚刚结束的十八届三中全会中提出，建立城乡统一的建设用地市场，这是土改的新方向。”11月13日，曾参与国务院法制办征地制度改革方案征求意见的北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇在接受《华夏时报》记者采访时表示，土地制度改革向来是中国所有改革的核心所在，攸关国运兴衰。

“这句话，十七届三中全会也说了，这次重提强调的应该是今后如何落实的问题。”据杜兆勇分析，要建立城乡统一的建设用地市场，会使土地利益分配格局发生巨大的变化。

“中国的改革开放每每向前走的关键一步，都是从农村开始的，这次也不例外。”亚太城市房地产研究院院长谢逸枫表示，这次三中全会为农地进入市场从而形成城乡统一的用地市场指明了方向。

再提城乡统一

农村是中国改革的起点，也是难点。

土地改革包括方方面面的内容，比如土地税收制度改革、土地产权制度改革、土地使用制度的改革等。这其中，土地制度、粮食安全、城乡一体化等议题，尤其受关注。中国农业大学土地资源管理系主任朱道林对记者表示，土地始终是核心，它关系到农业生产的规模、农民财产性收入的多寡，还影响城市的发展。

“虽然允许土地流转，促进农业规模经营是共识，但是规模经营能做多大？土地流转和城镇化的发展速度之间的关系如何处理？”杜兆勇认为，这些问题目前各方仍然争论激烈。他表示，到底实行一种加速推进城镇化、促进土地规模集中的政策，还是稳步推进，无论采取哪种倾向的政策，都可能会承受压力。

据杜兆勇介绍，十七届三中全会提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，与国有土地享有平等权益，但这些年落实得并不好。

“这次提出建立城乡统一的建设用地市场，其实质上是建立‘同地同权同价’的土地市场。”朱道林认为，破除城乡二元制，释放土地改革的红利。在中国，土地制度是一项根本制度，涉及几亿民众的切身利益，改革意味着重新划分利益。

杜兆勇随后判断，未来土地供应或从“单一”变成“双轨”，除了国有土地能入市外，还包括农地入市，但这项改革需要巨大的推进力，需要继续完善农村土地产权体系、健全我国土地税法和打破地方政府垄断土地市场。“有了明确的方向还只是第一步，仍需可操作性措施。”杜兆勇说。

据悉，国土部很早前就在芜湖、苏州、湖州、顺德等地开展了农村集体建设用地流转试点，但效果仍不明朗。2013年中央一号文件指出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

北京大学房地产研究所所长陈国强表示，农村集体土地的主要问题不是入市问题，而是在保证其权利的基础上，对其用途要有严格限定。

按照城乡统筹发展的要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制。

集体土地入市

与上一届三中全会相比，对“建立城乡统一的建设用地市场”十八届三中全会删除了“逐步”二字，足以影响市场预期。现有法律规定，农民的宅基地既不能抵押，也不能出售给本村以外的人。

不过近年来，一些地方纷纷进行集体土地流转试点，不少农民期待有朝一日，自己承包的土地能够和城市的土地一样同权同价。在十八届三中全会后，他们的理由更充足：农民需要获得自己的财产性收入，地方政府不应当垄断土地。

集体土地入市最直接的反对力量来自地方政府。此前，地方政府掌控了所有集体土地变为国有土地的渠道，通过垄断这个市场，赚取土地差价。2012年，政府的土地出让金收入高达2.69万亿元。

“集体土地一旦入市后，地方政府的土地收益必将大幅缩水。”杜兆勇说，不论过去还是现在，当然也包括今后，城乡问题始终都是一个重点问题。“经过多年的发展，农村的面貌有了相当的改观，但城乡差别依然巨大。”北大教授张千帆认为，本届三中全会之后，集体土地流转有望加快推进，“同地同权”成为新土改的动力。

不过，农村集体土地入市也引起了不少人的忧虑，他们担心此举可能会冲击18亿亩的耕地红线。“如何推进农村和城市的房地产市场一体化建设，如何做到既提高农民的财产性收入，又能推进中国的城镇化进程，这才是问题的关键。”张千帆认为。

中国土地学会副理事长黄小虎则认为，农地确权是新土改的开始。“对于无论城市或农村的用地，开征不动产税；国家继续实行征地没话可说，但是补偿标准应参照改变用途后的市场价格，与农民协商确定，不能够政府单方面说了算。”黄小虎表示。

据了解，国土部正在积极推动农民宅基地转让，并于10月29日公布了其起草的《节约集约利用土地规定(草案)》(征求意见稿)公开向社会征求意见，其中允许农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。

这份草案明确指出，将土地节约集约利用的目标和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系。据国土部耕地保护司司长严之尧透露，如果城镇化率达到80%，至少还需要8000万亩土地，因而土地供需缺口较大。他给出的理由是，城镇化率每提高一个百分点，就要转移1400万人，用地287万亩。

据记者了解，当前我国集体土地制度正在改变，主要表现为各地的集体土地流转与耕者有其田制度相矛盾。“集体土地只有确定了归属权，农民才能得到合理的补偿。”杜兆勇说，现在，我国正在积极推进城镇化建设，如何提高征用农村集体土地的补偿标准，显得至关重要。

北京大学法学院教授姜明安表示，土地制度改革的根本目标是建立集体土地和国有土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。“在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入市场，按照市场价格公平交易。”姜明安认为，难点在于如何突破现有土地制度下既得利益者的阻力，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖。