中央收事权地方稳财源财税改革路径渐明

2013年11月14日 00:25
来源：华夏时报作者：陈岩鹏

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本报记者陈岩鹏北京报道

“财税体制改革方面的表述还是有很多新意的，值得期待，是这次整体改革的重头戏。”11月13日，中国政法大学财税法研究中心主任施正文接受《华夏时报》记者专访时表示。

十八届三中全会公报提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

在施正文看来，中央已将财税体制提到了前所未有的高度，其作用突破了传统的经济范畴，赋予了更深刻的意义，财税体制改革的成败甚至可以左右这次改革的总目标的实现。其中“发挥中央和地方两个积极性”表述，则被更多人士解读为，财税改革下一步将会注重财权和事权上的匹配，在下放财权空间有限的情况下，上收事权才能“充分调动地方积极性”。

改革路径

如何进行财税改革，关键性的措施又是什么？施正文表示，其中改革财政体制的第一项是完善立法，实现法治财政。

以往，我国是用行政手段进行财政体制改革，合理性和合法性都受到质疑，但这次把“完善立法”放到了首要环节。

“事权不清是当前财税体制存在的最大问题，相应税收收多少，各级政府要干什么，先干什么后干什么，赋予了相应的财权，很多乱象都来源于事权不清。”施正文认为。

这是长期以来一直存在的滞后问题，涉及到财税体制改革的“深水区”。

今年5月，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上强调，事权调整必然涉及财权，必须加快推进财政转移支付制度改革。适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作要下放地方。

国务院研究中心在全会前提交的“383方案”的财税改革方案，将当前财政体制问题归为政府事权不清、收支结构不合理、地方债风险突出，强调以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，启动财税改革。方案提出，以事权合理划分重新确定财力配置。

上收事权、稳定地方财源是改革的方向。施正文表示，财权不赋予给地方，中央收上来的钱实际只需要20%就够了，还有40%通过转移支付的方式给地方，强化中央的事权，上收中央调控能力，适度集权，而主要公共服务应该是地方干，这必须立法，实行法治财政是非常艰难的。

至于改革税制和稳定税负，施正文的理解是，现在我国的税负是高了还是低了，各个方面都有不同的说法，但当前的背景是今年财政收入增速放缓，这次提出“稳定”，意味着税负不增也不减，还占到GDP 20%左右，这与政府履行的职责是相适应的。

他认为，结构性减税依然是税制改革的方向，重点不在减而是结构性调整，现在间接税高、直接税低，结构性减税就是在整体税负不变的情况下，各个税种、税负是变化的，变化的方向是增加直接税、降低间接税。

9月初，财政部长楼继伟在接受媒体采访时表示，下一步改革个税的方向是由目前的分税制转向综合和分类相结合的税制，在对部分所得项目实行综合计税的同时，会将纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素，更体现税收公平。

财政部财科所所长贾康也曾表示，应以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度；大力推进资源税改革，将从价计征机制覆盖到煤炭；积极扩大房地产税改革试点范围；扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方等。

施正文高度评价了“透明预算”的提法，他说，本质上就是要预算公开、民主，人大对其进行全口径监管，这切入了预算改革的核心，没有公开、透明就失去了前提。

未尽事宜

不过，稍感缺憾的是，这次并没有明确中央和地方财权的配置方案。

施正文注意到，全会只提到了“建立事权和支出责任相适应的制度”，“支出责任”和“财权”有本质不同，这次公报从表述上看没有触及根本问题，这也是分税制改革以来一直存在的问题。

事实上，对照分税制的上述含义，不难发现，在过去近20年中，经过一系列的适应性调整，财政体制格局已出现了偏离分税制、重归“分钱制”的迹象。

比如，分税制的灵魂或设计原则在于“财权与事权相匹配”。然而，在“财权”和“事权”始终未能清晰界定的背景下，一些调整变化发生了：先是“财权”的“权”字被改为“力”字，从而修正为“财力与事权相匹配”。由于财力和事权分别处于“钱”和“权”两个不同的层面，现实中的操作很难规范化。后来，又在《预算法》的修订中以“支出责任”替代“事权”，从而，名义上的“财力与事权相匹配”演化成了事实上的“财力与支出责任相匹配”。

社科院财经战略研究院院长高培勇认为，问题在于，“财力”指的是“钱”，“支出责任”指的也是“钱”，由两“权”层面上的匹配退居为两“钱”层面上的匹配，虽说是迫于现实条件的一种不得已选择，但终归是从分税制财政体制基点的倒退之举。

具体来讲，财权、事权如何划分、如何分配，财权还是集中在中央，地方只有事权没财权，财权和事权在纵向和横向上的划分没有发生根本变化，没有在制度上进行重新安排。

施正文说，“发挥中央和地方两个积极性”、“建立事权和支出责任相适应的制度”只是延续了以前的提法，只是工作性质的提法，未触及核心。从这一表述上看，地方发债的空间会比较小，土地财政解决起来也比较难。

结果可能是，财政收入中央还占大头，转移支付还会大量承担，对其立法非常重要，否则“跑部前进”的不正常现象还会继续，不利于权力均衡，不利于基础服务的现代化，专项转移支付要不断减少。

施正文并未否认财政的集权，他说，中央应该适度集权，但怎样适度集权、如何赋予地方相匹配的财权和事权，在公报中没有提到，分税制确定中央和地方关系以来没有发生根本变化，中央掌控地方的格局没有改变。

“事实上，中央也需要对地方有一定制约；但另一方面，不赋予地方一定财权，地方的积极性也不能充分发挥，甚至可能会影响到地方发展，因为地方更了解本地区经济和偏好，适当赋予地方财权有利于地方发展。”施正文称。

记者梳理发现，公报中，营改增、房产税也都没有提到。在施正文看来，它们都触及到既得利益集团的利益，还有资本利得税、房产税不能普遍开征，因为它针对的是有多套房产或豪宅的那部分富人，而个税改革也是针对那些收入高的人群。

事宜未尽，改革还在路上，公报指明改革方向之后，更多细则才会鱼贯而出。