生态文明制度建设要解决的三个问题

2013年11月14日 02:09
来源：21世纪经济报道作者：王尔德

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11月12日发布的十八届三中全会公报提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

“和十八大报告相比，三中全会对生态文明建设的要求更进一步，提出要建设生态文明制度体系。”中央党校哲学部教授赵建军对21世纪经济报道解释，这既表明生态文明建设的极端重要性和紧迫性，也表明生态环境问题的严峻性和治理的艰巨性。

赵建军指出，在生态文明制度建设的路径上，应遵循中共中央总书记习近平同志在主持中共中央政治局5月24日第六次集体学习时指出的两大最严格的原则，以最严格的制度、最严密的法治建设美丽中国。

生态文明制度建设的三大问题

《21世纪》：为什么十八届三中全会要提出建设生态文明制度体系？

赵建军：生态文明代表了人类未来发展的方向，生态文明建设是党顺应世界发展趋势、实现中华民族永续发展的战略抉择。生态文明建设从党的十七大报告首次提出，也才10来年的时间。十八大报告尽管提出了加快生态文明制度建设的任务和要求，但要真正建立起来也需要有一个过程。因此，生态文明建设不仅制度不完善，也没有相应的机制推进，成为“五位一体”的制度空白。习近平同志在5月24日提出的生态文明建设“两个最严”，就是要在制度上和机制上大胆开拓，尽早、尽快建立并完善起来，坚决遏制住生态环境持续恶化的趋势。

《21世纪》：我国现有的生态文明制度和法治建设存在哪些突出问题？

赵建军：首先，现有的产业政策距离生态文明建设的要求有很远的距离。我国目前处在工业化发展中期阶段，钢铁、水泥、汽车、化工、交通、建筑等高能耗、高排放产业依然是我们的支柱产业。我们已有的法规、制度也是围绕着如何实现工业化、现代化而制定的，重规模和速度、轻质量和效益的倾向突出。生态文明建设则要求加快转变发展方式、淘汰落后产能、发展低能耗、低排放、低污染的战略性新兴产业、新能源产业、高科技产业等，但这些产业大多投资量大，且工艺、流程相对复杂，风险也大。因此，尽管政府出台一系列优惠扶持政策，但传统高耗能污染企业依然缺乏减少排放的主动性和自觉性，节能减排、循环经济、低碳发展等难以成为经济发展的主流。我们不能等到调结构转方式完成后再来解决生态环境问题，必须通过强有力的制度和执行力来铲除生态破坏、环境危机产生的温床，形成生态文明建设的长效机制。

其次，我国生态环境法治化程度比较低。我国一些环境保护方面的法规是在20世纪80-90年代制定的，国家和社会层面的可持续发展理念尚未形成，多是应急立法，工具性色彩浓。如《中华人民共和国环境保护法》1989年颁布，一些条规陈旧，已经跟不上时代的发展。又如电子、饮料等废弃物剧增，我们却没有制定相关回收法，只在《中华人民共和国循环经济促进法》（2009年1月实施）第十五条比较笼统地做了规定，缺乏可操作性。由于人们的环境法治意识淡漠，在环境执法的过程中，执法不到位，行政权力干涉执法，环境监管不到位，导致环境侵权事件频发，出现有法不依、执法违法、守法成本高、违法成本低等一系列现象。任其下去必将严重阻碍生态文明建设的实施。

再者，我国的领导干部考核制度也影响了生态文明建设的进程。改革开放以来，一些地方领导把以经济建设为中心理解成了单纯追求经济的高速增长，使得国内生产总值增长率成为衡量地方发展与干部政绩考核的唯一指标，这也是导致资源枯竭环境恶化的根源之一。这种现象至今仍具有一定的普遍性，在传统发展理念的影响下，当经济发展与生态环境出现冲突时，一些领导干部还是会自觉不自觉地倾向于发展经济为主，生态文明建设往往就成为一纸空文。习近平同志多次强调，推进生态建设，既是经济发展方式的转变，更是思想观念的一场深刻变革。纠正片面追求国内生产总值增长率，关键在于转变观念和发展方式。在生态文明理念尚未树立、培育起来之前，只有通过最严格的制度和最严密的法治，才能为生态文明建设保驾护航。

重大环境责任事件“一票否决”

《21世纪》：您认为，生态文明制度建设，应从哪些方面着手体现两个最严格的要求？

赵建军：三中全会提出的“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”，我认为应当前从四个方面着手。

首先是实行最严格的干部考核评价制度，把握生态文明建设的正确方向。习近平同志指出，完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束，再也不能以国内生产总值增长来论英雄了。根据主体功能区划完善干部考核改革，先行试点、分类指导、因地制宜，把领导干部任期生态环境目标责任制的执行情况纳入考核内容，实行重大环境责任事件“一票否决”不动摇。

其次是实行最严格的责任追究制度，保持生态文明建设的持久性。作为政府的决策部门在做出任何一项决策时，都要在生态文明意识的指导下进行，对于有损于生态环境的项目，即使带来的经济效益再大也是要坚决制止的。习近平同志指出，不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，就要划定并坚守生态红线，不越雷池一步。而要做到这些，习近平同志强调：对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。这样才能起到警示后人的作用。

再者，实行最严格的环境损害赔偿制度，减少对环境的污染和破坏。对于污染破坏环境的任何企业或个人，处以巨额环境损害赔偿罚款，让违法者付出沉痛的代价，使其不能为之、不敢为之，胆敢为之必遭重罚。要着力解决环保责任不落实、守法成本高、违法成本低等问题，制定严格的环境损害赔偿制度实施办法，完善“环境公益诉讼”制度，把间接财产损害和环境健康损害等因素考虑进去，具有可操作性和威慑力。

最后是，建立最严密的环境执法体制，严格执行相关法律。制度再好，法规再严，如果没有严格的执法体制，高素质的执法队伍，亦如同摆设。在实际工作中，执法部门面对排污企业和单位，常常是只做经济处罚，很少追究其刑事责任。

为此，要健全环境执法体制，配齐执法人员，配足经费。对于地方政府干预执法部门的行为、对于执法部门执法违法的行为，对于那些玩忽职守、不作为的行为，都要严格追究办事人的责任及责任单位的领导责任，视其情节，给予处分、撤职，甚至刑事处罚。

《21世纪》：您认为，生态文明制度体系建设的最大挑战是什么？

赵建军：从党的十七大正式提出建设生态文明，到十八大提出“五位一体”总体布局，就广大干部而言，尽管对加强生态文明建设的重要性已有所认识，但对其紧迫性的认识还不足；在处理经济发展与资源环境的矛盾和冲突时，一些地方领导还是自觉不自觉地倾向于优先发展经济；在对待国家长远发展战略和地方现实利益时，还是难以做到牺牲眼前和局部利益而顾全大局；生态文明建设是一项世纪伟业，“美丽中国”是需要几代人努力奋斗才能实现的愿景，而领导干部都有任期，往往都更关注任期内能实现的目标。

这些观念在领导干部身上或多或少都有存在，成为推进生态文明建设的桎梏。对广大干部来说，转变观念既是一个长期的过程，又是一项紧迫的任务。